Bestu kvedjur!

ESB afsakar sig með að myndbandið hafi verið framleitt fyrir ákveðinn markhóp, þ.e. ungmenna á aldrinum 16 til 24 ára. Þann hóp taldi ESB vera móttækilegan fyrir skilaboðum myndbandsins, sem var að ESB tekur vel á móti öllum sem gangast að þeim skilyrðum sem ESB setur.

Myndbandið er sennilega gott dæmi um að "svo skal böl bæta með að benda á annað verra". Nú þegar allt er í kalda koli innan ESb er tilvalið að beina athyglinni að hinni "utanaðkomandi hættu". Þetta er klassískt bragð - að búa til Óvininn sem kemur að utan og dreifa þar með athyglinni frá vandamálunum heima fyrir!

http://www.youtube.com/watch?v=EElHoI7P4qw&feature=share 

Hér má sjá ávarp formanns ETUC, Bernadette Ségol:

http://www.youtube.com/watch?v=FDz8L69UtTM

p.s. Því miður geta lesendur ekki fræðst nánar um málið á síðum ASÍ né BSRB. Þar er ekki stafkrók um það að finna.

Hvenær koma hákarlarnir?
Einhverjir kunna að segja þetta rugl og það sé alls enginn áhugi á eigum sveitarfélaga, hvorki meðal innlendra eða erlendra fjárfesta, eins og dæmin sanna. En spurning sem vaknar er; ef það var ekki ætlun stjórnvalda að opna á þessa möguleika og selja vatnveitur á markaði, af hverju eru lögin þá svona eins og þau eru? Af hverju þurfti BSRB að berjast með kjafti og klóm fyrir að hlutafélögin sem lögin heimila að stofnuð verði um vatnveiturnar, færu ekki að öllu leyti á markað eins og var ætlunin, heldur yrðu þau að vera í meirihluta eigu opinberra aðila? Hvað varðar svo áhuga fjárfesta og þá kannski helst alþjóðlegra fjárfestingar- og vatnsfyrirtækja eins og Suez, að þá er þetta að mínu mati ekki spurning um hvort þau komi, heldur hvenær. Reynslan sýnir að alþjóðleg vatnsfyrirtæki hafa á seinni árum haft aukin áhuga á að koma sér fyrir á “þróuðum” mörkuðum. Hvenær koma þau? Hvenær kveikja þau á perunni að þau geta eignast 49% allra vatnsréttinda vatnveitnanna á Íslandi fyrir slikk? Og með í kaupunum fylgir stöndugur hópur 315 þúsund Íslendinga sem eiga ekki í önnur hús að venda? Byggingarnar, rörin, markaðurinn, veitukerfin, rukkunarkerfin, þetta er allt falt fyrir smáaura á góðu gengi.

Eitt leyfi er nóg...
Kannski finnst einhverjum mikið upp í sig tekið og telja að jafnvel þó að svo ólíklega tækist til að eitthvert eitt ævintýrafyrirtæki reyndi kannski fyrir sér, þá væri óraunhæft að tala um að vatnsveitur landsins séu í hættu. Það er þó ekki jafn fjarlægt og gæti virst. Ef að alþjóðlegu vatnsfyrirtæki teldi sér hagstætt að geta flaggað því á mörkuðum og auglýsinga-pésum, að það hefði á lager helming vatns á Íslandi, þess hreinasta og besta sem finnst í heiminum, þá er ekkert til þess að stoppa það nema veikur vilji fjárvana sveitarstjórnarmanna. Nú þegar búið verður að innleiða þjónustutilskipun ESB, með nýjum lögum um þjónustuviðskipti, þá hefur erlent þjónustufyrirtæki sem fengið hefur leyfi til rekstar vatnsveitu í hlutafélagaformi í einu sveitarfélagi, leyfi til sambærilegs rekstrar um allt land.* Fjárfestirinn þarf bara að ná samkomulagi við viðkomandi sveitarfélög um kaup á hlutafé – og það er fjármagn sem sveitarfélög eru alltaf í þörf fyrir.

(*Í athugasemdum við lög um þjónustuviðskipti segir m.a.: “Með lögunum er ekki hróflað við því hver veiti leyfi á tilteknu svæði en sveitarfélög veita t.d. margs konar leyfi innan síns landsvæðis. Sú staðreynd að leyfisveiting liggur hjá einstökum sveitarfélögum er hins vegar ein og sér ekki næg röksemd fyrir því að leyfi sé takmarkað við ákveðið landsvæði. Ef eitt lögbært yfirvald, t.d. sveitarfélag, hefur veitt þjónustuveitanda leyfi er því meginreglan sú að önnur lögbær yfirvöld verða einnig að viðurkenna leyfið og þjónustuveitandi á því ekki, með rökstuddum undantekningum þó, að þurfa að sækja aftur um leyfi vilji hann veita sömu þjónustu á öllu Íslandi. Með þessu ákvæði er innleidd 4. mgr. 10. gr. þjónustutilskipunarinnar.”)

Er vatnið markaðsvara?
Hvað varðar síðan þá væntanlegu mótbáru að þetta sé nú klárlega bull, opinber þjónusta sé undanskilin ákvæðum þjónustutilskipunarinnar og því falli vatnsveitur sveitarfélaga ekki undir ný lög um þjónustu, þá er því til að svara að það er út af fyrir sig rétt – svo langt sem það nær. Því hér er hins vegar ekki lengur um að ræða hreinan rekstur sveitarfélagsins, þegar það hefur selt bæði tæki og tól og einkarétt til sérstaks hlutafélags. Það hlutafélag er eins og hvert annað, nema að svo vill til að sveitarfélag á þar hlutabréf. Það má jafnvel færa rök fyrir því að þetta fyrirtæki sé á markaði.

Andstæðingar einkavæðingar almannaþjónustunnar hafa löngum haldið því fram að hér sé ekki um raunverulegan markað að ræða, þar sem það sé ekki raunhæft að leggja margar vatnsleiðslur í hvert hús og íbúar þess skrúfa svo frá og fyrir eftir því sem þau skipta um vatnsveitu. Að vatnsveitur séu það sem kallast náttulegur einokunarmarkaður og því væri það vitlausasta sem hægt sé að gera að selja þær til einkafyrirtækja því þær sætu þau í einokunaaðstöðu.

Markaðssinnar ESB og víðar hafa hins vegar gengið hart fram í því að “skapa markað” með því að einkavæða vatnsveiturnar og verður þeim því væntanlega ekki skotaskuld úr að finna markaðsröksemdirnar. “Vatn er orðin söluvara, sveitarfélög hafa farið með vatnveitur á markað, þau hafa gefið defacto frá sér einkaréttindin... “ Hún verður í öllu falli ekki gefin fyrirfram niðurstaðan, þegar Evrópudómsstóllinn tekur fyrir fyrstu kæruna fyrir frá Íslandi og á þetta verður látið reyna. Hafi eitt eða tvo stórfyrirtæki komið sér fyrir á markaðinum, en þetta jafnvel enn líklegra. Það er því fátt sem stöðvar röð af nýjum Magma-málum í vatnveitugeiranum.

Meirihlutaeign einkaaðila á vatnsveitum möguleiki?

Það er svo einnig spurning hvort svona erlent vatnsfyrirtæki geti ekki náð meirihluta í vatnsveitu á Íslandi. Þrátt fyrir “BSRB-ákvæðið” um að stofnun eða félag sem að sveitarstjórn felur skyldur sínar og réttindi varðandi vatnsveitur, verði að vera að meiri hluta er í eigu ríkis og/eða sveitarfélaga. Það fer væntanlega eftir því hvernig lögin verða túlkuð, en samkvæmt 3.gr. vatnveitulaganna er sveitarstjórnum heimilt að leggja og reka sameiginlega vatnsveitu. Ef að sveitarfélag A á vatnsveitu að 51% á móti 49% hlut fyrirtækisins X og það sama fyrirtæki X á einnig 49% hlut í vatnsveitu nágrannasveitarfélagsins B og sveitarfélögin A og B ákveða að reka vatnsveituna sameiginlega – þá er fyrirtækið X augljóslega komið í meirihlutaaðstöðu. Hér væri vissulega verið að fara á svig við það sem virðist laganna hljóðan, en annað eins hefur jú gerst. Og því má ekki gleyma að það er EFTA-dómstóllinn eða Evrópudómstóllinn sem munu hafa síðasta orðið í slíkum túlkunum, verði málum vísað í þann farveg.

Vatn er ekki vatn á Íslandi

Hvað tekur það slíkt erlent fyrirtæki langan tíma að fara að leita að leiðum til að bæta við fjárfestingar sínar og auka arðinn á fjárfestingunni? Íslenskar vatnsveitur líkt og aðrar vatnsveitur búa að átthagabundnum og því traustum viðskiptavinum. Því er alltaf “svigrúm til hækkana” upp að því hámarki sem lögin segja til um (0,5% af fasteignamati viðkomandi fasteignar) En svo má alltaf búast við stórfelldum vatnsútflutningi og meðfylgjandi landakaupum. Það vatn verður ekki sótt í yfirborðsvatn heldur grunnvatn. Það þýðir hins vegar að allt það vatn er háð eignarrétti, því grunnvatn er, samkvæmt hugmyndum lagasmiða laga um auðlindir í jörðu, alveg óháð öðru vatni. Telja má víst að grunnvatn og yfirborðsvatn sé hvergi talið til ólíkra efna með jafnskírum hætti og í íslenskum lögum. Þessi ólíku og væntanlega ótengdu efni verðskulda hvort sína löggjöfina og um þau gilda ólíkar réttarheimildir.

Svikin í vatnamálinu

Erum við þá komin að hinni nýju vatnalögum, en afgreiðsla þeirra er að mínu mati stærsti skandall sem núverandi ríkisstjórn hefur gert sig seka um. Samfylkingin, undir forystu Katrínar Júlíusardóttur iðnaðarráðherra, lagði fram nýtt vatnafrumvarp og fékk samþykkt sem lög, sem svíkur allt það sem flokkurinn talaði fyrir í umræðum á Alþingi, þegar Valgerður Sverrisdóttir lagði fram sitt einkavæðingarfrumvarp um vatn 2006. Með afgreiðslu nýrra vatnalaga skilur “vinstri stjórnin” allt grunnvatn og þar með drykkjarvatn eftir í einkaeigu landeiganda! Nákvæmlega það sem barist var gegn í lengstu umræðulotu sem fram hefur farið á Alþingi, þegar ríkisstjórnarflokkarnir börðust gegn vatnalagafrumvarpi Valgerðar.

Eini ráðherrann sem beitti sér gegn þessu nýja frumvarpi var Ögmundur Jónasson og náði hann að þvinga í gegn loforð í ríkisstjórninni um upptöku auðlindalaganna frá 1998. Það loforð er hins vegar mjög loðið og lítill áhugi virðist á efndum. Á meðan að það er ekki efnt og allt grunnvatn, þaðan sem 98% drykkjarvatns landsmanna kemur, er í einkaeigu landeiganda, tala ég óhikað um svik ríkisstjórnarinnar í vatnamálinu.

Samhengi hlutanna

Þegar þessi lög koma saman; vatnveitulögin sem að gefa sveitarstjórnum heimildir til að selja vatnveitur og einkarétt á þeim í hendur fyrirtækja með þeim hætti sem hér hefur verið greint frá, EES-löggjöfin sem leyfir EES skráðum fyrirtækjum starfrækslu hér á landi; nýju þjónustulögin sem opna á að erlend fyrirtæki hafa leyfi til að slá sér niður um allt land, svo fremi þau fá leyfi á einum stað og svo nýju vatnalögin, sem gefa landeigendum heimildir til að nýta grunnvatn til stórfellds vatnsútflutnings og iðnaðarnota – þá verður fátt um varnir þegar hákarlar á borð við Suez hugsa sér til hreyfings á Íslandi. Náttúruauðlindin vatn á Íslandi er því í mikilli hættu á að verða að markaðsvöru erlendra stórfyrirtækja. Hér ber núverandi ríkisstjórn mikla ábyrgð – og það er hennar að breyta lögum um vatnsveitur og hinum nýju vatnalögum hið fyrsta.

-phh

Þegar Evrópusambandið ætlaði sér að markaðsvæða hina opinberu almannaþjónustu í stórum stíl með framlagningu þjónustutilskipunarinnar 2004, mætti sambandið harðari andstöðu en það hafði átt von á. Virðuleg læknasamtök, verkalýðshreyfingin og aðrir er létu sig velferð almennings varða mótmæltu harðlega. Og það var ekki fyrr en ESB lofaði að draga heilbrigðisþjónustuna og félagsþjónustuna undan áhrifavaldi þjónustutilskipunarinnar að draga fór úr óánægju. Síðan hafa fulltrúar ESB hamrað á því að þessir þættir almannaþjónustunnar falli ekki undir tilskipunina. Illu heilli hafa bæði stjórnmálamenn og stjórnsýsla gagnrýnislítið tekið undir þann söng, eins og sjá má í umsögnum og umræðum um þjónustutilskipunina og lögin um þjónustuviðskipti. Því miður er sú staðhæfing í besta falli hálfsannleikur. Hvað varðar umsvif heilbrigðiskerfisins fellur sennilega meirihluti þess undir ákvæði þjónustutilskipunarinnar.

Heilbrigðisþjónustan er undanskilin....

Það var mikið barist með margvíslegum rökum gegn því að heilbrigðisþjónusta yrði felld undir þjónustutilskipunina. Og þegar ákvæði 2. (f) í þjónustutilskipuninni er skoðað má ætla að það hafi tekist að fullu. (gr 2. Scope. (f) healthcare services whether or not they are provided via healthcare facilities, and regardless of the ways in which they are organised and financed at national level or whether they are public or private;)

En þegar grein 22 í formála þjónustutilskipunarinnar er hins vegar lesin, sést við hvaða skilgreiningu á heilbrigðisþjónustu, sem undanskilin er þjónustutilskipuninni, er átt. Aðeins er átt við þær heilbrigðisstéttir sem hafa fagbundið (einka-) leyfi til starfa í því landi sem þjónustan er veitt. Það á væntanlega við um stéttir eins og lækna og hjúkrunarfræðinga og aðrar lögverndaðar stéttir.

... að þessu undanskildu!

Aðrar stéttir innan heilbrigðisgeirans eru ekki undanskildar ákvæðum þjónustutilskipunarinnar. Það þýddi til dæmis að opinn samkeppnismarkaður ríkir í störfum í heilbrigðisgeiranum sem unnin eru af þeim sem ekki eru í lögvernduðu starfi. Og samkvæmt handbók framkvæmdastjórnar ESB er hér aðeins átt við þjónustu þessara lögvernduðu stétta við sjúklingana sjálfa. Öll þjónusta önnur í heilbrigðiskerfinu sem viðkemur öðrum þáttum en sjúklingunum beint, svo sem bókhaldsþjónusta, ræstingar, matseld, stjórnsýsla, viðhald búnaðar og húsa og starfsemi rannsóknarstöðva fellur hins vegar undir þjónustutilskipunina. Sama á við endurhæfingarstöðvar og aðrar stöðvar sem stuðla að fyrirbyggjandi aðgerðum, líkamsræktarstöðvar, sundlaugar o.fl. Þessi þjónusta á eingöngu að vera á markaði skv. þjónustutilskipuninni.

Í umsögn BSRB um frumvarpið um þjónustuviðskipti var á það bent að «vanalegur málskilningur og hefðir á Íslandi gera ráð fyrir því að undir opinbera heilbrigðisþjónustu falli öll heilbrigðisþjónusta á vegum ríkis og sveitarfélaga og þar með allar þær starfsstéttir sem koma með einhverjum hætti að rekstri, viðhaldi og framþróun þess kerfis og fá greidd laun frá hinu opinbera. Því teljast læknar og hjúkrunarstéttir hluti af hinu opinbera heilbrigðiskerfi, en einnig skrifstofufólk, stjórnendur, ræstingafólk, iðnaðarmenn sem sjá um fast viðhald o.s.frv.»

Í álitsgerð minni til heilbrigðisráðherra var aftur bent á þennan mun á skilgreiningu á heilbrigðiskerfinu, eftir því hvort ætti í hlut íslenskur almenningur eða harðkjarnabírókratar ESB og handbókargerðarmenn. Sagði ég það að mætti láta á það reyna í aðildarviðræðunum hvort skilningur ESB væri meitlaður í stein. Ég lagði því til að í lögunum um þjónustuviðskipti yrði sett skilgreining á því hvað íslensk stjórnvöld teldu að ætti að heyra undir hið opinbera heilbrigðiskerfi á íslandi. Það yrði með öðrum orðum látið reyna á hvað væri til í yfirlýsingum ESB um að það væri stjórnvöldum í hverju landi í sjálfsvald sett, með hvaða hætti þau skilgreindu opinbera almannaþjónustu og hvað falli undir hana. Það ætti að vera sársaukalaust af allra hálfu að taka ESB á orðinu?

Skilgreining á heilbrigðisþjónustunni

Ég lagði því til í álitsgerðinni til heilbrigðisráðherra, að eftirfarandi skilgreining á heilbrigðisþjónustu, sem undanskilin yrði ákvæðum þjónustutilskipunarinnar, yrði tekin upp í lögin um þjónustuviðskipti:

Skilgreining: «Heilbrigðisþjónusta, hvort sem hún er veitt á heilbrigðisstofnun eða ekki og óháð skipulagi og fjármögnun og hvort sem hún er í höndum opinberra aðila eða ekki. Til heilbrigðisþjónustu heyra allir starfsmenn sem að rekstri viðkomandi heilbrigðisþjónustueiningar koma, hvort sem um er að ræða faglært heilbrigðisstarfsfólk, skrifstofustarfsmenn, ræstingafólk eða aðra sem eru á launaskrá viðkomandi heilbrigðisrekstrareiningar með beinum eða óbeinum hætti. Til heilbrigðisþjónustunnar heyra því verktakar og undirverktakar sem að rekstri heilbrigðisþjónustueiningarinnar koma.»

Áherslan á verktaka og undirverktaka var ekki síst til komin, svo að opinber heilbrigðisyfirvöld gætu komið í veg fyrir hugsanleg félagsleg undirboð. Minni hætta væri á að fá á sig «Rüffert-dóm», væru verktakar og undirverktakar, skilgreindir sem hluti af hinu opinbera heilbrigðiskerfi.

Megum við ekki vera ósammála ESB?

Í minnisblaði Efnahags- og viðskiptaráðuneytisins, frá 3. mars 2011, þar sem farið var yfir þær ábendingar og athugasemdir sem komið höfðu fram í álitsgerð minni, var hins vegar stigið á bremsurnar. Vísaði ráðuneytið til þeirrar (takmörkuðu) skilgreiningar á heilbrigðisþjónustu sem fram kemur í texta þjónustutilskipunarinnar og tilvitnaðri handbók ESB um sama efni og sagði að sú skilgreining sem ég lagði til «gengi gegn þeim skilningi sem lagður hefur verið í hugtakið í tilskipuninni.» (!) Þá gengi skilgreining mín lengra en löggjöf nágrannalandanna. Niðurstaða ráðuneytisins varð því að hafna skilgreiningunni, þar sem hún væri ekki efnislega í samræmi við skilning ESB á heilbrigðisþjónustunni! « Verði frumvarpinu breytt til samræmis við fyrrgreinda tillögu í álitsgerðinni er því ekki tryggt að um fullnægjandi innleiðingu á tilskipuninni sé að ræða og rétt að allir aðilar séu meðvitaðir um þann möguleika og þær afleiðingar sem það getur haft í för með sér.»

Pólitísk mistök

Að mínu mati voru hér gerð pólitísk mistök; hér var kjörið tækifæri til að láta á það reyna hvort og þá hvaða innistæða væri fyrir ítrekuðum yfirlýsingum ESB um að það væri á hendi aðildarríkjanna sjálfra að skilgreina almannaþjónustuna og hvernig hún er skipulögð og fjármögnuð. Mistökin eru kannski síður embættismanna ráðuneytisins – sem samviskusamlega benda á að hér gæti hugsanlega ákveðins misræmis. Ábyrgð stjórnmálamannanna er hins vegar meiri. Það er þeirra að standa vörð um og skilgreina hagsmuni Íslands hvað varðar hina opinberu almannaþjónustu og þá má ekki gleyma «smáa letrinu».

Handbók sú sem ráðuneytið vitnar til er leiðbeinandi texti frá DGMarkt, því sama ráðuneyti innan framkvæmdastjórnarinnar, sem lagði upphaflegu þjónustutilskipunina fram. Það þarf því kannski ekki að koma á óvart að sú deild haldi sig við túlkun á þjónustutilskipuninni sem liggur sem næst þeirri útgáfu sem þeir lögðu til, en voru gerðir afturreka með. Texti handbókar af þessu tagi er ekki lagalega bindandi, hann er leiðbeinandi.

Sjálfsritskoðun; algengur en hættulegur kvilli

Það er því nær að halda að Efnahags-og viðskiptaráðuneytið hafi þarna fallið í gryfju þeirrar sjálfsritskoðunar sem nær að blómstra ef pólitískur vilji er ekki skír. Menn treysta sér ekki til að ganga í berhögg við það sem virðist vilji ESB. Ástæður þessa gætu svo sem verið ýmsar, sálfræðilegar eða pólitískar, ótti við að við gætum verið sökuð um vanþekkingu, það gæti verið að við verðum dregin fyrir dómstóla, það gæti verið að þetta setti aðildarviðræðurnar út af sporinu! Auðvitað geta líka verið aðrar ástæður eins og þær að menn óttist að of stíf skilgreining á opinberri þjónustu, í þessu tilfelli heilbrigðisþjónustu, verði okkur fjötur um fót í framtíðinni. Það er fullkomlega gild röksemd sem ástæða er til að hafa í huga.

En þá hefði auðvitað átt að færa rök að slíku og eðlilegt hefði verið að fram hefði farið opin umræða milli ráðuneyta, á Alþingi og í fjölmiðlum um almannaþjónustuna og hið norræna velferðarmódel. Þá umræðu hefði síðan átt að taka upp í samninganefndunum. Og þetta hefði að sjálfsögðu verið gert ef að þeim meginhagsmunum Íslands, sem að Alþingi setti sem ófrávíkjanleg skilyrði í aðildarviðræðunum, hefði verið haldið á lofti af þeim aðilum sem helst bar skylda til þess: Alþingi, ríkisstjórn og ráðuneytum.

Ný rammalög um almannaþjónustuna

Í áðurnefndu minnisblaði Efnhags-og viðskiptaráðuneytis vísaði ráðuneytið til þeirrar skilgreiningar sem fram kemur í lögum nr. 40/2007 um heilbrigðisþjónustu og sagði að þar með hefði Alþingi skilgreint heilbrigðisþjónustu og væri óeðlilegt að gera það öðru vísi í þessu frumvarpi. Ég get út af fyrir sig verið sammála þeirri röksemd svo langt sem hún nær; það er óeðlilegt að vera með tvenns konar skilgreiningar í lögum um sama fyrirbærið. Það sem hefði hins vegar þurft að gera var að opna á umræður um hvort ekki væri ástæða til að endurskoða þá skilgreiningu sem fram kemur í lögum nr. 40/2007 með hliðsjón af þeirri skilgreiningu sem lögð var til í álitsgerð minni og búa til nýja skilgreiningu. Ég hef reyndar viljað ganga lengra og talið eðlilegt að allir lagatextar um opinbera þjónustu verði teknir til endurskoðunar og gerðar á þeim breytingar sem tryggja verndun þessarar opinberu þjónustu fyrir ágangi markaðsaflanna. Því lagði BSRB fram tillögu fyrir utanríkismálanefnd haustið 2009 um að samþykkt yrði ný rammalöggjöf um opinbera almannaþjónustu, sem hefði þennan sama tilgang. Hér er og einnig rétt að minna á meirihlutaálit utanríkismálanefndar Alþingis sem lagði samninganefndum og stjórnsýslunni línurnar hvað varðar aðildarviðræðurnar við ESB:

«Telur meiri hlutinn nauðsynlegt að íslensk lög og reglur um opinbera almannaþjónustu og framkvæmd hennar verði tekin til skoðunar, t.d. með sérstökum lögum um almannaþjónustu, svo að tryggja megi sem frekast er unnt að lagaumhverfi ESB hafi ekki áhrif á sjálfstætt ákvörðunarvald stjórnvalda til að skipuleggja og fjármagna opinbera almannaþjónustu, né heldur dómaniðurstöður Evrópudómstólsins.»

Við bíðum hins vegar enn eftir hinni pólitísku línu ríkisstjórnarinnar í aðildarviðræðunum við ESB. Tekur hún eitthvað mark á fyrirmælum Alþingis að henni beri að gæta að þeim meginhagsmunum Íslands er liggja í hinu norræna velferðarkerfi og hinni opinberu almannaþjónustu? Eða gerir hún bara eins og ESB vill í hvert skipti sem hugsanlega væri þörf á að gera kröfur á hendur ESB sem ekki samræmast ítrustu reglum sambandins?

p.s.

Efnahags-og viðskiptaráðuneytið fór sömu höndum um aðrar tillögur um skilgreiningar sem lagðar voru til í álitsgerðinni til þáv. heilbrigðisráðherra Ögmundar Jónassonar og vörðuðu félagsþjónustuna og almannaþjónustuna í heild sinni. Skilgreining ESB á félagsþjónustunni er þrengri en sú sem við höfum miðað við og var gerð tillaga til úrbóta. Í lögunum um þjónustuviðskipti er einnig í fyrsta skipti færð í íslenskan rétt, sú lagatiktúra ESB að skipta almannaþjónustunni í tvo flokka, þar sem annar flokkurinn er utan markaðslöggjafar ESB en hinn ekki. Um þetta verður fjallað nánar síðar hér á síðunni.

En svo sanngirni sé gætt þá skellti ráðuneytið alls ekki skollaeyrum við öllum tillögum sem fram komu við gerð frumvarpsins, hvort sem þær komu frá BSRB, ASÍ, Viðskiptaráði eða í álitsgerðinni til Ögmundar Jónassonar. Flestar voru þær til bóta. Um það má fræðast nánar á vef Alþingis.

-phh

Eins og sést af lestri álitsgerðarinnar sem birt var í síðustu bloggfærslu, þá eru áhrifin af samþykkt laga um þjónustuviðskipti (nr. 76 frá júní 2011) veruleg frá lýðræðislegu sjónarhorni litið. Alþingi samþykkti að auka “frelsi” markaðarins á kostnað “frelsis” lýðræðislega kjörinna stjórnvalda til að skipa samfélagslegum málum í samræmi við vilja kjósenda. Vilji stjórnvöld hafa einhverja stjórn á því hvaða fyrirtæki frá evrópska efnahagssvæðinu hasla sér völl hér á landi, óháð hver starfsemi þeirra kanna að vera eða hvar á landinu, þá er það nú bundið ströngum skilyrðum og það er nú Evrópudómstóllinn sem hefur skilgreiningarvaldið á þeim skilyrðum. Eitt slíkt lykilskilyrði eða hugtak er hugtakið “brýnir almannahagsmunir”, eða “overriding reasons relating to the public interest”.

Í þjónustutilskipuninni segir: "overriding reasons relating to the public interest" means reasons recognised as such in the case law of the Court of Justice”; almannahagsmunir skilgreinast skv. dómaframkvæmd Evrópudómstólsins.

Nú verður stjórnvöldum t.d. óheimilt er að krefjast þess;

• að skjal sem fyrirtæki frá öðru EES-ríki þarf að framvísa til að færa sönnur á sér, sé frumrit, staðfest endurrit eða löggilt þýðing nema slík krafa sé rökstudd með vísan til brýnna almannahagsmuna, (5.gr.)

• Ef aðgangur að því að veita þjónustu, sem fellur undir gildissvið laga þessara, er háður leyfum skulu skilyrði fyrir veitingu leyfa vera nauðsynleg vegna brýnna almannahagsmuna

• (8.gr.), - Ef takmarka á leyfi fyrir því að veita þjónustu við ákveðin landsvæði skal það rökstutt með vísan til brýnna almannahagsmuna, (8.gr.),

• - Óheimilt er að veita leyfi til þjónustustarfsemi til takmarkaðs tíma nema fjöldi tiltækra leyfa sé takmarkaður með vísan til brýnna almannahagsmuna og að hægt sé að réttlæta takmarkaðan gildistíma með vísan til brýnna almannahagsmuna.

• Allsherjarbann við markaðssetningu þeirra lögvernduðu starfsstétta er falla undir gildissvið laga þessara er óheimil. Þó er heimilt að kveða á um bann við markaðssetningu lögverndaðra starfsstétta vegna brýnna almannahagsmuna svo fremi að gætt sé jafnræðis og meðalhófs.

• Í gr. 11. 5. segir að stjórnvöldum sé óheimilt er að láta aðgang að þjónustu eða því að veita þjónustu með staðfestu vera háða skilyrðum er fela í sér:“að metið sé í hverju tilfelli fyrir sig hvort um sé að ræða vöntun á þjónustu á ákveðnum markaði, efnahagsleg áhrif þjónustunnar eða hvort þjónustan samræmist hagrænum áætlunum stjórnvalda. Heimilt er að víkja frá þessu skilyrði ef áætlanir stjórnvalda réttlætast af mikilvægum almannahagsmunum”.

Hér er lýðræðislegu valdi klárlega ýtt til hliðar og þeim efnahagslegu áætlunum sem kosin stjórnvöld kunna að hafa, sem slík. Fyrirtækin hafa réttinn nema að stjórnvöld geti réttlætt gerðir sínar með vísun í “brýna almannahagsmuni” eins og Evrópudómstóllinn skilgreinir hugtakið á hverjum tíma.

Upprunalandsreglan afturgengin

Afskiptum stjórnvalda af erlendum sem veita vilja þjónustu á Íslandi án þess að hafa þar staðfestu, er síðan enn þrengri stakkur sniðinn. Það er hér sem hin alræmda upprunalandsregla gengur aftur undir nýju nafni.

“Hins vegar er eingöngu heimilt að setja sérstök skilyrði fyrir veitingu þjónustu án staðfestu ef það er nauðsynlegt með vísan til allsherjarreglu, almannaöryggis, lýðheilsu eða umhverfisverndar.”

Hér er yfirvöldum sem sagt ekki lengur heimilt að setja neins konar skilyrði fyrir rekstri hins erlenda fyrirtækis, nema að fyrir liggi að starfsemi þess geti sett þjóðarhagsmuni í uppnám, stefnt öryggi og heilsu þjóðarinnar í voða eða skaðað náttúru landsins.

-phh

Álitsgerð um frumvarp til laga um þjónustuviðskipti

Unnin fyrir Ögmund Jónasson, innanríkisráðherra

Janúar 2011

Höfundur Páll H. Hannesson, félagsfræðingur og blaðamaður á “Notat – magsin om demokrati og Europa.” Blaðið er staðsett í Kaupmannahöfn og fjallar um málefni ESB.

Efnisyfirlit

Formáli bls. 3

Saga þjónustutilskipunarinnar bls. 4

Efnistök skýrslunnar bls. 5

Um innleiðingu tilskipana bls. 5

Innleiðing þjónustutilskipunarinnar bls. 5

Áhrif tilskipunarinnar eru víðtækari en lesa má í lagafrumvarpinu bls. 6

Lagakerfið fínkembt og breytingar gerðar eftir forskrift ESB bls. 7

Er þegar búið að “afmá ósamrýmanleg skilyrði” leyfisveitinga? bls. 8

Félagsþjónusta og heilbrigðisþjónusta undanskilin – og þó... bls. 8

Hvaða félagsþjónusta? Bls. 8

Hvaða hluti heilbrigðiskerfisins telst heilbrigðiskerfi skv. skilningi ESB? Bls. 9

Íslensk skilgreining á almannaþjónustunni samsvarar ekki skilgreiningum ESB bls. 10

Um rammalöggjöf um almannaþjónustu bls. 11

Drög að lögum um opinbera almannaþjónustu bls. 12

Um brýna almannahagsmuni bls. 14

Upprunalandsreglan enn við lýði bls. 15

Rafræn málsmeðferð bls. 16

Lokaorð bls. 16

Ítarefni bls. 18 - 22

Formáli

Þjónustutilskipun ESB, sem nú er verið að innleiða með þeim lögum um þjónustu sem hér verða gerð að umtalsefni er sú tilskipun ESB sem vakið hefur hörðust viðbrögð í seinni tíð. Kemur það annars vegar til vegna upphaflegra efnisákvæða og róttækra afleiðinga þeirra og hins vegar vegna þess hversu umfangsmikil áhrif hennar geta orðið. Í þróaðri ríkjum er allt að 70% efnahagslífs settur undir hatt þjónustu og sá hlutur fer væntanlega vaxandi, ekki síst vegna síaukinnar tilhneigingar til að endurskilgreina ýmsa atvinnustarfsemi og flokka hana sem þjónustu. Eftir hörð átök sem stóðu í hartnær þrjú ár, náðust loks lyktir í málið í lok árs 2006. Og þó svo óhætt sé að fullyrða að fáir hafi verið sáttir með þá þjónustutilskipun sem skrifað var undir, reyndu aðilar hver fyrir sig að sjálfsögðu að gera sinn hlut í hernaðinum sem mestan og margir urðu til að hrósa sigri þó úr sitt hvorum herbúðum kæmu.

Þær siguryfirlýsingar sem þá voru gefnar hafa síðan að sjálfsögðu ekkert að gera með raunveruleika þjónustutilskipunarinnar og hver áhrif hennar eru eða réttara sagt, geta orðið. Ég segi “geta orðið” vegna þess að það er einkenni á tilskipunni að hún er ekki auðveld í túlkun og því ekki auðséð hver áhrif hennar endnalega verða. Þar munu nokkrir meginþættir skipta máli:

• Í fyrsta lagi skiptir það máli hvernig þjónustutilskipunin er innleidd, bæði í lög og reglur en einnig hvaða “ruðningsáhrif” hún mun hafa á þau lög sem fyrir er í viðkomandi landi. Hér skiptir pólitísk sýn og vilji stjórnvalda öllu máli um hvort og í hvaða átt það svigrúm sem tilskipunin sjálf veitir, er nýtt.

• Í öðru lagi geta önnur ríki sem sett eru undir þjónustutilskipunina, gert athugasemdir við þann hátt sem einstök ríki innleiða tilskipunina.

• Í þriðja lagi getur framkvæmdanefnd ESB skipt sér af innleiðingu einstakra ríkja og knúið á um breytingar.

• Í fjórða lagi getur Evrópudómstólinn (European Court of Justice, ECJ) (eða EFTA-dómstólinn) annars vegar kveðið upp úrskurði þess efnis að tilskipunin hafi verið ranglega innleidd og hins vegar getur ECJ kveðið upp dóma varðandi túlkun á þeim fjölda vafaatriða sem er að finna í tilskipuninni og og þannig knúið fram annan skilning sem hefur önnur áhrif en einstök ríki töldu að væri við lýði þegar þau upphaflega samþykktu tilskipunina.

• Í fimmta lagi þá eru í tilskipuninni ákvæði um endurskoðun hennar á þriggja ára fresti sem gefa færi á breytingum á ákvæðum eða nýjum ákvæðum.

Saga þjónustutilskipunarinnar

Þjónustutilskipunin, sem upphaflega var lögð fram árið 2004, er liður í þeirri markmiðssetningu Lissabon áætlunarinnar frá árinu 2000 um að gera ESB að samkeppnishæfasta markaðssvæði heimsins. Um leið og líta má á tilskipunina sem tæki til að koma í framkvæmd einni af höfuðkennisetningum ESB um fjórfrelsið, þ.e. frelsi til að veita þjónustu ásamt svokölluðu “staðfestufrelsi”. Hún átti einnig að vera praktískt tæki til að efla þjónustuviðskipti milli landa ESB, en áætlað hafði verið út að þau væru hlutfallslega mun minni en hlutfall þjónustuviðskipta í hverju landi gæfi tilefni til að ætla.

Það leikur enginn vafi á að sú heimsýn sem var ráðandi á þeim tíma sem þjónustutilskipunin kom fram og hefur haft sterk áhrif á alla gerð hennar, var hugmynd svokallaðrar nýfrjálshyggju um að markaðurinn sé um leið kjarni samfélagsins og lausnin á vandamálum þess. Því var tilskipunin gagnrýnd fyrir að meginþungi hennar lægi í að efla rétt fyrirtækja og ryðja um leið úr vegi öllum hindrunum fyrir að það markmið náist. Það er út af fyrir sig eðlilegt að “markaðurinn” sé viðfang tilskipunarinnar enda eiga ákvæði hennar að beinast að því að leysa vandamál svonefnds “innri markaðar” ESB. Engu að síður var tilskipunin í upphaflegu formi ákaft gagnrýnd fyrir hugmyndafræðilega slagsíðu. Við undirbúning tilskipunarinnar fékk þannig orðið “viðskiptahindrun” róttækari og víðfeðmari merkingar en áður og var látið ná yfir öll þau gildi, lög og reglur, samfélagshefðir og uppbygginu samfélagsins sem hugsanlega gátu komið í veg fyrir hið fullkomna frelsi fyrirtækjanna. Síðan var “reiknað út” (sbr. t.d. skýrslu Copenhagen Economics frá 2004 sem unnin var fyrir framkvæmdastjórn ESB) hver efnahagslegur ávinningur afnáms þessara viðskiptahindrana gæti orðið og um leið og jákvætt mat var lagt á áætlaða aukningu þjónustuviðskipta milli landa. Samkvæmt ofangreindri skýrslu Copenhagen Economics * myndi þjónustutilskipunin leiða til “aukinnar framleiðni, aukinnar atvinnu, hærri launa og lækkandi verðlags.” Framkvæmdastjórn ESB veifaði þessum “niðurstöðum” óspart á sínum tíma og þegar málinu hafði verið stillt upp á þennan veg, var það ekki spurningin hvort, heldur hvernig ætti að fara að. (* http://www.copenhageneconomics.com/Expertise/Trade---Internal-Market/The-EU-Service-Directive-Study.aspx)

Reyndar urðu viðbrögð evrópskrar verkalýðshreyfingar öll önnur og neikvæðari en ætla mætti, hafi einhver tekið framtíðarmynd framkvæmdastjórnar ESB bókstaflega. En það var ekki aðeins evrópsk verkalýðshreyfing sem snerist öndverð gegn tilskipuninni; virðuleg félög eins og The British Medical Association og ótal félagasamtök og einstaklingar um álfuna þvera og endilanga, skáru upp herör og börðust af alefli gegn tilskipuninni og hinum ýmsu ákvæðum hennar.

Gallar tilskipunarinnar út frá lýðræðislegu sjónarmiði liggja hins vegar í tvennu; annars vegar eru áhrif tilskipunarinnar þau að sterkrar tilhneigingar gætir til að útfæra landamæri hins innri markaðar og er þá seilst inn á svið opinberrar almannaþjónustu. Hins vegar takmarka ákvæði tilskipunarinnar hefðbundinn rétt stjórnvalda til að skipa málum gagnvart hinum almenna markaði. “Frelsi” markaðarins er aukið á kostnað “frelsis” lýðræðislega kjörinna stjórnvalda til að skipa samfélagslegum málum í samræmi við vilja kjósenda.

Þessarar hugmyndafræði sér auðvitað stað í hinni endanlegu gerð af þjónustutilskipuninni og því þeim lögum um þjónustuviðskipti sem nú stendur til að samþykkja. Í athugasemdum við frumvarpið kemur fram “réttlæting” á hvers vegna frelsið fyrir þjónustu án staðfestu þarf að vera svona mikið og ber hún óneitanlega keim af þeirri gagnrýnislausu jákvæðni sem lesa má í ofangreindri skýrslu frá Copenhagen Economics : “Með afnámi hindrana verður auðveldara fyrir þjónustuveitendur að veita þjónustu án staðfestu sem jafnframt eykur samkeppni og leiðir því til hagræðis fyrir viðtakendur þjónustu í formi lægra verðs og betri gæða.”

Efnistök skýrslunnar

Í þessari skýrslu verður ekki reynt að leggja mat á hugsanlegan efnahagslegan ávinning af mögulega auknum þjónustuviðskiptum milli Íslands og annarra þeirra landa sem tilskipunin tekur til. Að því er best er vitað hafa íslensk stjórnvöld ekki gert sjálfstæða tilraun til þess heldur og hugsanleg niðurstaða því óþekkt og órædd.

Þess í stað mun leitast við að meta áhrif þjónustutilskipunarinnar og innleiðingar hennar, sem að mestu birtist í frumvarpinu til laga um þjónustuviðskipti, á getu stjórnvalda til að beita lýðræðislega fengnu umboði sínu til að hafa áhrif á uppbygginu samfélagsins. Hér verður fyrst og fremst litið til mögulegra áhrifa lagasetningarinnar á hina opinberu almannaþjónustu, en einnig litið til þeirra áhrifa sem lögin hafa á stjórnunargetu stjórnvalda á hinum almenna markaði.

Hér er með öðrum orðum reynt að leggja mat á frumvarpið út frá lýðræðislegu sjónarhorni.

Um leið eru lagðar til breytingar á lögunum sem eiga að tryggja að svigrúm stjórnvalda sé sem mest og um leið að lýðræðislegur réttur borgaranna til að hafa áhrif á uppbyggingu þjóðfélagsins skerðist sem minnst. Tillögur til breytinga á lögum eða sem áhrif hafa á lögin eru af þrennum toga:

• í fyrsta lagi að sá fyrirvari Alþingis sem settur var við innleiðingu tilskipunarinnar að frumkvæði þáverandi heilbrigðisráðherra, Ögmundar Jónassonar, verði færður inn í lög um þjónustuviðskipti,

• í öðru lagi að settar verði frekari skilgreiningar inn í lögin og eru hér settar fram tillögur að slíkum skilgreiningum

• og í þriðja lagi að alvarlega verði íhuguð gerð rammalaga um almannaþjónustu sem hafa munu áhrif á afleiðingar laganna um þjónustutviðskipti.

Um innleiðingu tilskipana

Tilskipanir ESB gefa yfirleitt þeim þjóðum sem hlut eiga að máli nokkuð svigrúm um með hvaða hætti tilskipanirnar eru innleiddar í lög viðkomandi lands. Hins vegar beita löndin ólíkum aðferðum við slíkar innleiðingar. Sumar ríkisstjórnir líta á innleiðingu sem „einkamál stjórnsýslunnar“ og það sé tæknilegt úrlausnarefni ráðuneyta að yfirfara og aðlaga eldri lög tilskipuninni. Önnur ríki, sérstaklega þegar um flóknari og yfirgripsmeiri tilskipanir er að ræða eins og þjónustutilskipunina, og sérstaklega þegar ágreiningur hefur verið uppi um innhald og túlkanir á ákvæðum hennar, freista þess að ná sátt um málið með víðtæku og nánu samráði við hagsmunaaðila og aðra er gætu lagt gagnleg innlegg í umræðuna. Slík umræða um málið er því hluti innleiðingarinnar.

Ég tel seinni leiðina hafa ótvíræða kosti; hún er lýðræðislegri, hvetur til umræðu um þau gildi sem við viljum halda í og varpar síðan skýrara ljósi á hver lýðræðislegur kostnaður Íslands kann að vera ef vilji stjórnvalda er talinn ganga í bága við gildandi reglur ESB. Hún gefur líka aukna möguleika á því að ná fram þeim kröfum sem við setjum fram, (því ekki náum við því fram sem við höfum þegar gefið eftir,) um leið og sú afstaða er skynsamleg nú þegar gengið er til heildarsamninga við ESB.

Dómstólar skeri úr rísi ágreiningur. Þeir hafa í seinni tíð haft tilhneigingu til að túlka tilskipanir ESB þröngt á forsendum hins innri markaðar og hefur dómsvaldið orðið stefnumarkandi í anda markaðshyggju.

Innleiðing þjónustutilskipunarinnar

Utanríkisráðuneytið hafði í upphafi forræði í málinu og leiddi undirbúningsvinnu að innleiðingu hennar. Í upphafi stóð íslensk stjórnsýsla frammi fyrir tveimur megin valkostum við að leiða tilskipunina í lög; Annars vegar að vefa einstaka þætti hennar inn í þau fjölmörgu lög sem fyrir voru og ákvæði tilskipunarinnar höfðu áhrif á. Hins vegar að setja ein lög um þjónustuviðskipti, þar sem tilskipunin í heild væri yfirfærð í eina lagasetningu. Seinni kosturinn varð ofan á, ekki síst þar sem hann þótti einfaldari viðureignar. Við nánari íhugun sést þó, að sú vinna sem fyrri kosturinn gerði kröfu til, þ.e. að aðlaga öll “tengd” lög að ákvæðum þjónustutilskipunarinnar, verður ekki umflúin, enda gerir þjónustutilskipunin kröfu til þess.

Það má gera sér í hugarlund að fyrri kosturinn, að innleiða tilskipunina með breytingum á þeim lögum sem verða fyrir áhrifum af tilskipuninni, hefði kallað fram fyrr nákvæmari skoðun á hugsanlegum afleiðingum tilskipunarinnar. Það hefði mögulega opnað fyrir blæbrigðaríkari og upplýstari umræðu í þjóðfélaginu, áður en tilskipunin var innleidd í lög. Lögum um þjónustuviðskipti fylgir hins vegar sama óvissa og tilskipuninni sjálfri. Það eina sem er víst er að löggjafinn þarf að “vinna aftur fyrir sig” og er nauðbeygður til að breyta öðrum lögum til samræmis við þjónustutilskipunina. Möguleikarnir til lýðræðislegrar umræðu um áhrif þjónustutilskipunarinnar eru þá því miður ekki lengur fyrir hendi með sama hætti og fyrr.

Íslendingar sköpuðu sér ákveðið svigrúm með fyrirvara sem Alþingi samþykkti þegar tilskipunin kom þar til afgreiðslu. Fyrirvarinn er svohljóðandi:

„Við upptöku þjónustutilskipunarinnar (2006/123/EB) í EES-samninginn er minnt á af

hálfu Íslands að tilskipunin hefur m.a. ekki áhrif á ráðningarskilmála og -skilyrði, samskipti

milli aðila vinnumarkaðarins, réttinn til þess að semja um og ganga frá kjarasamningum og

grundvallarréttindi, s.s. verkfallsréttinn og réttinn til að grípa til aðgerða á vinnustað. Þjónustutilskipunin hefur ekki áhrif á vinnulöggjöf eða þríhliða samvinnu verkalýðsfélaga, vinnuveitenda og stjórnvalda.

Af Íslands hálfu er lögð áhersla á að hin víðtæka samstaða meðal Íslendinga um að gera

áætlanir um aðgerðir, svo og viðeigandi ráðstafanir, sem miða að því að standa vörð um réttindi

innlendra og útsendra starfsmanna og góðan aðbúnað á vinnustöðum, stríði ekki gegn

þjónustutilskipuninni. Þær ráðstafanir geta m.a. náð yfir skilvirkt kerfi um almenna beitingu

kjarasamninga og innleiðingu sameiginlegrar ábyrgðar verktaka og undirverktaka til þess að

tryggja að réttindi vinnandi fólks séu virt.

Af Íslands hálfu er lögð áhersla á að það verði áfram á valdsviði innlendra yfirvalda – á

öllum stigum stjórnsýslunnar, ríkisvalds og sveitarstjórna – að ákvarða í hvaða mæli hið

opinbera skuli veita þjónustu, hvernig hún skuli skipulögð og fjármögnuð og hvaða sérstöku

kvaðir skuli gilda um slíka opinbera þjónustu.“

Áhrif tilskipunarinnar eru víðtækari en lesa má í lagafrumvarpinu

Þegar áhrif innleiðingar þjónustutilskipunarinnar eru metin, liggur að sjálfsögðu veigamesti þátturinn í fyrirliggjandi frumvarpi til laga um þjónustuviðskipti, hvernig skilgreiningum þar er háttað, orðalagi, áherslum og öðru er lýtur að sér-íslenskri aðlögun tilskipunarinnar. Það er þó ekki nægjanlegt að horfa eingöngu til frumvarpsins sjálfs, því tilskipunin segir til um fleiri þætti en þar koma fram með beinum hætti.

Samkvæmt tilskipuninni þurfa stjórnvöld að skima laga og regluverk sitt. með tilliti til nokkurra greina. Hvað varðar staðfesturétt þurfa stjórnvöld, samkvæmt 5. gr. tilskipunarinnar, að skima lög til að kanna möguleika á einfaldari lagaskipan. Sambærilegt ákvæði er ekki að finna í frumvarpinu. Greinar 14 og 25 í tilskipuninni (gr. 11 og gr. 20 í frumvarpinu) krefjast samræmingar annarra laga eða reglna. Grein 15 í tilskipuninni kveður á að ekki megi beita ákveðnum hömlum nema að uppfylltum vissum skilyrðum og breyta eigi lögum og reglum til samræmis, ef þörf er á. Sambærileg ákvæði eru ekki í frumvarpinu. Greinar 9 til og með 13 í tilskipuninni kalla einnig á skimun laga og hugsanlega samræmingu (gr 8., 9. og 10 í frumvarpinu). Ekki má leggja ákveðnar kvaðir á frelsi til veitingar þjónustu nema innan þröngra skilyrða, sbr. 16 gr. tilskipunarinnar (gr. 13 í frumvarpinu) og kallar það hugsanlega á breytingar annarra laga og reglna til samræmingar. (“Lögbæru yfirvaldi er einungis heimilt að setja sérstök skilyrði fyrir veitingu þjónustu án staðfestu ef það er nauðsynlegt með vísan til allsherjarreglu, almannaöryggis, lýðheilsu eða umhverfisverndar.”)

Tilskipunin gerir um leið kröfur um breytingar á núverandi lögum og reglum, ef þær eru ekki taldar standast ákvæði hennar. Sambærileg ákvæði, um kvaðir til samræmingar annarra laga við væntanleg lög um þjónustuviðskipti, er ekki að finna í frumvarpinu. Þar sem þessum ákvæðum er beint til stjórnvalda og aðgerða sem þau hafa í hendi sér, þá eru þau væntanlega ekki taldar til “efnisákvæða” tilskipunarinnar.

Ósagt skal látið hvort það eru eðlileg vinnubrögð að sleppa þessum tilteknu ákvæðum tilskipunarinnar við gerð frumvarpsins, en ein afleiðinga þessa er að mikilvægir þættir innleiðingar tilskipunarinnar eru ekki jafn auðsjáanlegir af lestri frumvarpsins og þegar tilskipunin er skoðuð. Hér er sem sagt um að ræða þær breytingar á gildandi lögum og reglugerðum sem og skilyrðum fyrir veitingu leyfa til fyrirtækja, sem lögin kalla á. Þegar meta þarf áhrif þjónustutilskipunarinnar út frá lýðræðislegu sjónarmiði, þ.e. hver eru áhrifin á valkosti stjórnvalda, þá þarf augljóslega að horfa til þessarra breytinga, ekki síður en til “efnisákvæða” tilskipunarinnar eins og hún er færð í lög. Kalli lög eins og þau sem hér um ræðir á víðtækar breytingar á öðrum lögum og reglugerðum, hlýtur það að gefa tilefni til sjálfstæðrar umfjöllunar Alþingis. Alþingi þarf að sjálfsögðu að taka þennan lið innleiðingar þjónustutilskipunarinnar til umræðu um leið og lagafrumvarpið um þjónustuviðskipti er á dagskrá. Hér má t.d. nefna að í Hollandi hefur verið áætlað að breyta þurfi um 30-40% af gildandi reglugerðum sveitarfélaga svo þær samræmist ákvæðum tilskipunarinnar. (http://ec.europa.eu/internal_market/services/docs/services-dir/studies/2007_consequences_for_local_authorities_en.pdf

Lagakerfið fínkembt og breytingar gerðar eftir forskrift ESB

Hvað varðar gr. 15. í tilskipuninni þá uppáleggur hún aðildarríkjum að yfirfara allt lagakerfi sitt, meta hvort tilgreind atriði í gr. 15.2 standist þau skilyrði sem síðan eru sett í gr. 15.3. og breyta síðan lögunum með hliðsjón af þeim kröfum ef þörf er á. Þó svo rætt sé um aðildarríki í greininni, eða “member states” á þetta ákvæði við um þau lönd EES sem taka upp þjónustutilskipunina og er liður í innleiðingu hennar.

Í gr.15.4 er síðan sérstaklega tekið fram að þetta eigi einnig við þann hluta almannaþjónustunnar sem ESB kallar Services of general economic interest, (SGEI) og þýtt er í frumvarpi til laga um þjónustuviðskipti sem “þjónusta í almannaþágu sem hefur almenna efnahagslega þýðingu". Þetta ákvæði er þó skilyrt með setningu (sem vísar til (áður 86 gr.2) nú106.2 TFEU ): ... svo fremi að beiting þessara ákvæða komi ekki í veg fyrir, lagalega eða í reynd, að þjónusta í almannaþágu sem hefur almenna efnahagslega þýðingu, geti sinnt því sérstaka hlutverki sem henni er ætlað. Um þessa skilyrðingu er tvennt að segja. Annars vegar það að hún hefði varla verið sett ef engin hætta væri talin á að umrædd ákvæði gætu haft neikvæð áhrif á möguleika almannaþjónustunnar til að gegna hlutverki sínu. Hins vegar þá eru fræðimenn mjög ósamála um hvort eða hversu mikil vörn liggur í viðkomandi skilyrðingu þegar kemur til kasta dómstóla.

Hitt er víst að skynsamlegra er við mat á áhrifum tilskipana ESB að gera ráð fyrir verstu hugsanlegum afleiðingum, dómaframkvæmd Evrópudómstólsins hefur löngum komið mönnum í opna skjöldu.

Er þegar búið að “afmá ósamrýmanleg skilyrði” leyfisveitinga ?

Eins og fram hefur komið þá þurfa stjórnvöld ekki aðeins að skima lagasafnið með hliðsjón af 15.gr. tilskipunarinnar, heldur einnig með tilliti til 9.gr sem fjallar um leyfisveitingar. Með tilliti til þess hversu leyfisveitingar eru mikilvægt lýðræðislegt tæki stjórnvalda til að hafa áhrif á samfélagslega þróun og uppbyggingu, þá er ástæða til að ætla að stórfelldar breytingar á þessu reglugerðarumhverfi kölluðu á öflugt samráð stjórnvalda við sem flesta hagsmunaaðila og að fram færi opin pólitísk umræða um efni breytinganna, kosti þeirra og galla. Það vekur því óneitanlega athygli að lesa í athugasemdum við frumvarpið málsgrein sem verður vart öðruvísi skilin en að þessi vinna sé yfirstaðin og hafi farið fram að mestu í kyrrþey: “Í tilskipuninni eru einnig ákvæði sem lista upp skilyrði sem óheimilt er að setja fyrir veitingu þjónustu. Ráðuneytin fengu því hvert og eitt það hlutverk að fara yfir leyfisferli og löggjöf á sínu sviði til að einfalda leyfisferli og afmá skilyrði sem ekki samrýmast ákvæðum tilskipunarinnar. Samband íslenskra sveitarfélaga aðstoðaði sveitarfélög við að gera slíkt hið sama.“

Félagsþjónusta og heilbrigðisþjónusta undanskilin – og þó...

Þó svo oft sé látið í veðri vaka að tekist hafi að koma almannaþjónustunni undan ákvæðum þjónustutilskipunarinnar, þá ríkir þar enn mikill vafi. Þessi vafatriði er enn að finna í frumvarpinu til laga um þjónustuviðskipti. Í annarri grein lagafrumvarpsins segir að þjónusta í almannaþágu sem ekki er af efnahaglegum toga, félagsþjónusta og heilbrigðisþjónusta, séu undanþegin ákvæðum laganna. Óvissan liggur í orðalagi, afmörkunum og skilgreiningum í tilskipuninni.

Hvaða félagsþjónusta?

Þannig er félagsþjónustan í annarri grein þjónustutilskipunarinnar einungis undanskilin á þremur sviðum og tilgreint að hér sé um aðstoð frá ríkinu (the State) að ræða; upptalningin varðar -félagslegt húsnæði, -umönnun barna og -stuðning við fjölskyldur eða einstaklinga „í nauðum“ (in need). ((j) social services relating to social housing, childcare and support of families and persons permanently or temporarily in need which are provided by the State, by providers mandated by the State or by charities recognised as such by the State;)

Ýmsir hafa látið uppi efasemdir um hvort þessi undanþága sé fullnægjandi til þess að “félagsþjónusta” í þeim skilningi sem almennan má telja hér á landi, sé að fullu undanskilin ákvæðum tilskipunarinnar og þá um leið laga um þjónustuviðskipti. Hvernig ber t.d. að skilja orðin “in need”? Eru þar ekki fremur um að ræða fólk sem er a.m.k. “í kröggum” ef ekki “í neyð”, fremur en að það sé verið að uppfylla þarfir vanalegs fólks? ( ...with the objective of ensuring support for those who are permanently or temporarily in a particular state of need because of their insufficient family income or total or partial lack of independence and for those who risk being marginalised. These services are essential in order to guarantee the fundamental right to human dignity and integrity...)

Umönnun barna og vistun á Íslandi á vegum opinberra aðila er ekki bundin við “þurfandi einstaklinga” og því þarf að ganga úr skugga um hvaða skilningur er réttur. Þó svo að leyfður hafi verið rekstur stöku barnaheimila í höndum einkaaðila, þá stendur eflaust ekki til af hálfu menntamálaráðuneytisins að efna til opins samkeppnismarkaðs á þessu sviði með þátttöku erlendra samkeppnisaðila. Dagvistun á Íslandi er á vegum sveitarfélaga og hún sem ýmis önnur umönnun barna á vegum hins opinbera hefur ýmis önnur almenn félagsleg, menntunarleg og menningarleg markmið önnur en þau að koma á móts við þarfir þeirra sem hallast standa fæti í þjóðfélaginu. Má þar nefna markmið í sambandi við jafnrétti kynjanna og í tengslum við atvinnustefnu og er því ekki rétt að setja þá þjónustu á óheftan samkeppnismarkað. Þannig þarf hér að fá nánari skýringar eða skilmerkilegri skilgreiningar.

Hér legg ég því til að orðið félagsþjónusta verði skilgreint í texta laganna til að taka af öll tvímæli um hvernig íslensk stjórnvöld vilja túlka hugtakið og hvað í því felist.

Skilgreining:

“Félagsþjónusta. Með félagsþjónustu er átt við þá þjónustu sem stjórnvöld skilgreina sem slíka, óháð því hvort hún er veitt af ríki eða sveitarfélögum eða aðilum í umboði þeirra. Félagsþjónustunni er ætlað að efla jöfnuð í samfélaginu, að hlaupa undir bagga með margvíslegum hætti með þeim sem höllum fæti standa til lengri eða skemmri tíma, að virkja einstaklinga og hópa til þátttöku í þjóðfélaginu, að auka jafnrétti kynjanna með margvíslegum ráðum, að koma í veg fyrir ómálefnalega mismunun af sérhverju tagi. Úrræði félagsþjónustunnar taka hvort sem er til einstaklinga eða hópa og geta verið fyrirbyggjandi jafnt sem gripið er á vandamálum dagsins í dag eða uppsöfnuðum félagslegum fortíðarvanda.”

Hér þarf að lesa til glöggvunar gr. 27 og 28 í formála þjónustutilskipunarinnar:

1. This Directive should not cover those social services in the areas of housing, childcare and support to families and persons in need which are provided by the State at national, regional or local level by providers mandated by the State or by charities recognised as such by the State with the objective of ensuring support for those who are permanently or temporarily in a particular state of need because of their insufficient family income or total or partial lack of independence and for those who risk being marginalised. These services are essential in order to guarantee the fundamental right to human dignity and integrity and are a manifestation of the principles of social cohesion and solidarity and should not be affected by this Directive.

   (28) This Directive does not deal with the funding of, or the system of aids linked to, social services. Nor does it affect the criteria or conditions set by Member States to ensure that social services effectively carry out a function to the benefit of the public interest and social cohesion. In addition, this Directive should not affect the principle of universal service in Member States' social services.

Hvaða hluti heilbrigðiskerfisins telst heilbrigðiskerfi skv. skilningi ESB?

Það var mikið barist með margvíslegum rökum gegn því að heilbrigðisþjónusta yrði felld undir þjónustutilskipunina. Og þegar ákvæði 2. (f) er skoðað má ætla að það hafi tekist að fullu. (gr 2. Scope. (f) healthcare services whether or not they are provided via healthcare facilities, and regardless of the ways in which they are organised and financed at national level or whether they are public or private;)

En þegar grein 22 í formála er hins vegar lesin sést við hvaða skilgreiningu á heilbrigðisþjónustu sem undanskilin er þjónustutilskipuninni, er átt. Aðeins er átt við þær heilbrigðisstéttir sem hafa fagbundið (einka-) leyfi til starfa í því landi sem þjónustan er veitt. Það á væntanlega við um stéttir eins og lækna og hjúkrunarfræðinga og aðrar lögverndaðar stéttir. Aðrar stéttir innan heilbrigðisgeirans eru ekki undanskildar ákvæðum þjónustutilskipunarinnar. Það þýddi til dæmis að opinn samkeppnismarkaður ríkir í störfum í heilbrigðisgeiranum sem unnin eru af þeim sem ekki eru í lögvernduðu starfi. Og samkvæmt handbók framkvæmdastjórnar ESB er hér aðeins átt við þjónustu þessara stétta við sjúklingana sjálfa. Öll þjónusta önnur í heilbrigðiskerfinu sem viðkemur öðrum þáttum en sjúklingunum beint, svo sem bókhaldsþjónusta, ræstingar, matseld, stjórnsýsla, viðhald búnaðar og húsa og starfsemi rannsóknarstöðva fellur hins vegar undir þjónustutilskipunina. Sama á við endurhæfingarstöðvar og aðrar stöðvar sem stuðla að fyrirbyggjandi aðgerðum, líkamsræktarstöðvar, sundlaugar o.fl. Þessi þjónusta á eingöngu að vera á markaði skv. þjónustutilskipuninni.

Það má eflaust láta á það reyna í samningaviðræðum hvort þessi skilningur er meitlaður í stein. Undir þennan leka má þó freista að setja með því að láta vilja og skilning stjórnvalda á hvað telst heilbrigðiskerfi koma fram í skilgreiningu á hugtakinu í lögunum um þjónustuviðskipti. Því er eftirfarandi skilgreining lögð til:

Skilgreining:

«Heilbrigðisþjónusta, hvort sem hún er veitt á heilbrigðisstofnun eða ekki og óháð skipulagi og fjármögnun og hvort sem hún er í höndum opinberra aðila eða ekki. Til heilbrigðisþjónustu heyra allir starfsmenn sem að rekstri viðkomandi heilbrigðisþjónustueiningar koma., hvort sem um er að ræða faglært heilbrigðisstarfsfólk, skrifstofustarfsmenn, ræstingafólk eða aðra sem eru á launaskrá viðkomandi heilbrigðisrekstrareiningar með beinum eða óbeinum hætti. Til heilbrigðisþjónustunnar heyra því verktakar og undirverktakar sem að rekstri heilbrigðisþjónustueiningarinnar koma.»

(Skilgreining þessi mun einnig hafa áhrif gagnvart öðrum tilskipunum ESB á heilbrigðissviði. Sjá meðfylgjandi umsögn BSRB um veitingu heilbrigðisþjónustu yfir landamæri.)

Íslensk skilgreining á almannaþjónustunni samsvarar ekki skilgreiningum ESB

Samkvæmt lagafrumvarpinu á það ekki að hafa áhrif á “rétt stjórnvalda til að skilgreina, í samræmi við EES-reglur, hvað skuli vera þjónusta í almannaþágu sem hefur almenna efnahagslega þýðingu”, né á “skipulag og fjármögnun þjónustu í almannaþágu sem hefur almenna efnahagslega þýðingu, í samræmi við EES reglur um ríkisaðstoð, eða hvaða sérstöku skyldur eru faldar slíkri þjónustu”.

Augljósa vandamálið á þessu stigi máls, er að íslensk stjórnvöld hafa ekki skilgreint með neinum hætti hvaða þjónusta teljist vera “þjónusta í almannaþágu sem hefur almenna efnahagslega þýðingu” né þá hvaða þjónusta teljist "þjónusta í almannaþágu sem ekki er af efnahagslegum toga". Íslensk stjórnvöld hafa því enga skilgreiningu á opinberri almannaþjónustu tiltæka sem fellur að skilningi ESB á fyrirbærinu. Það getur skapað augljós vandamál og vissar hættur. Það skiptir miklu hvort og með hvaða hætti stjórnvöld skilgreina almannaþjónustuna þegar kemur t.d. að mati dómstóla á hvaða rétt þjónustuveitendur á almennum markaði hafa gagnvart hinu opinbera.

En um leið má segja að hér opnist tækifæri til að taka heildstætt á málum opinberu almannaþjónustunnar og skilgreina eðli hennar og umfang með þeim hætti að henni sé tryggð hámarksvörn. Stjórnvöldum er um leið tryggður réttur til að skipa málum hennar með sjálfstæðum hætti í samræmi við lýðræðislegan vilja kjósenda í landinu.

Er hér lögð fram tillaga að skilgreiningu á hugtökunum “þjónusta í almannaþágu sem hefur almenna efnahagslega þýðingu” og "þjónusta í almannaþágu sem ekki er af efnahagslegum toga" og lagt til að þeim verði fundinn staður í skilgreiningakafla komandi laga um þjónustuviðskipti.

Skilgreining;

Þjónusta í almannaþágu sem hefur almenna efnahagslega þýðingu (SGEI): Þjónusta í almannaþágu, sem hefur almenna efnahagslega þýðingu, er þjónusta sem er veitt gegn endurgjaldi og fellur því undir gildissvið þessara laga. Þjónusta í almannaþágu, sem veitt er gegn endurgjaldi, sem þó myndar ekki megintekjustofn viðkomandi þjónustuaðila, heldur er hún að veigamiklu leyti fjármögnuð af opinberu fé, er ekki skilgreind sem þjónusta með efnahagslega þýðingu og er því undanskilin þessum lögum. Það á ekki síst við þegar þjónustan gegnir samfélagslegu hlutverki, starfsemin er byggð á samtryggingu eins skatttekjum og meginhlutverk hennar er ekki skilgreint með tilvísun í arðsemi heldur er ætlað að þjóna almenningi . Slík þjónusta flokkast því sem „þjónusta í almannaþágu“ (SGI) sem lög þessi taka ekki til.

Skilgreining;

Þjónusta í almannaþágu sem ekki er af efnahagslegum toga (NSGEI): Þessi lög taka aðeins til þjónustu sem er veitt gegn endurgjaldi. Þjónusta án endurgjalds er ekki skilgreind sem þjónusta skv. skilgreiningu í 50. gr. sáttmálans og fellur þjónustan í almannaþágu sem veitt er án endurgjalds því ekki undir gildissvið þessara laga. Þjónusta í almannaþágu, sem veitt er gegn endurgjaldi, sem þó myndar ekki megintekjustofn viðkomandi þjónustuaðila, heldur er hún að meirihluta fjármögnuð af opinberu fé, er ekki skilgreind sem þjónusta með efnahagslega þýðingu og er því undanskilin þessum lögum. Það á ekki síst við þegar þjónustan gegnir samfélagslegu hlutverki, starfsemin er byggð á samtryggingu eins skatttekjum og meginhlutverk hennar er ekki skilgreint með tilvísun í arðsemi heldur er ætlað að þjóna öllum almenningi sem slíkum. Það er réttur opinbera stjórnvalda á hvaða stjórnsýslustigi sem er, að skilgreina þjónustu sem undir hana heyrir og þjónar almenningsþörfum sem „þjónustu í almannaþágu.“

Um rammalöggjöf um almannaþjónustu

Þó svo þjónustutilskipunin sé innleidd í íslenskan rétt vegna þess að Ísland er aðili að EES en ekki ESB, þá dregur frumvarpið um þjónustuviðskipti fram með glöggum hætti ýmis þau vandamál og hættur sem almannaþjónustan á Íslandi stendur frammi fyrir við hugsanlega inngöngu í ESB. Því er hér m.a. lagt til að ríkisstjórnin leggi fram rammalög um almannaþjónustuna. Er það gert með tilvísun til ofangreindrar umfjöllunar, en ekki síður til þess að í viðræðum við ESB náist nauðsynleg heildarsýn á almannaþjónustuna, sem annars er rædd í með ósamstæðum og ófullnægjandi hætti skv. kaflauppskiptingu ESB í viðræðunum.

Er hér litið til þess að hagsmunir almannaþjónstunnar hafa verið metnir á Alþingi sem meginhagsmunir Íslands í aðildarviðræðum við ESB og talið nauðsynlegt að skoða möguleikana á setningu sérstakra laga um almannaþjónustu til að tryggja megi þá hagsmuni. Í áliti meirhluta utanríkismálanefndar kemur fram að “það grundvallaratriði í þessu efni að hvert og eitt ríki geti haldið ákvörðunarvaldi um skipulag sinnar almannaþjónustu að því tilskildu að allir íbúar viðkomandi aðildarríkis fái notið þjónustu og sitji við sama borð.” Ennfremur “Telur meiri hlutinn nauðsynlegt að íslensk lög og reglur um opinbera almannaþjónustu og framkvæmd hennar verði tekin til skoðunar, t.d. með sérstökum lögum um almannaþjónustu, svo að tryggja megi sem frekast er unnt að lagaumhverfi ESB hafi ekki áhrif á sjálfstætt ákvörðunarvald stjórnvalda til að skipuleggja og fjármagna opinbera almannaþjónustu, né heldur dómaniðurstöður Evrópudómstólsins.”

Enn fremur er óhjákvæmilegt að líta til þess sem stendur í athugasemdum um frumvarpið og varðar eina af grundvallarbreytingnum sem fylgja lögum um þjónustutviðskipti. Í lagafrumvarpinu er í fyrsta skipti gert ráð fyrir að setja í íslensk lög, að almannaþjónustunni verði skipt í tvo aðgreinda þætti samkvæmt umdeildri venju sem verið hefur að mótast innan ESB á umliðnum árum. Hér er um að ræða hugtökin “þjónusta í almannaþágu sem hefur almenna efnahagslega þýðingu” og "þjónusta í almannaþágu sem ekki er af efnahagslegum toga".

Í athugasemdunum laga um þjónustuviðskipti segir: “Framangreind hugtök hafa ekki verið skilgreind í íslenskum lögum og í þessu frumvarpi er ekki að finna skilgreiningu á þeim. Skilgreining þeirra er alls ekki óumdeild í Evrópu og er í raun í stöðugri þróun. Því verður að telja að ef nauðsynlegt þykir að skilgreina þau í íslenskum lögum fari betur á því að það sé gert í lögum á sviði almannaþjónustu.”

Það er því nauðsynlegt, sé farin sú leið sem hér er lögð til og skilgreiningum á almannaþjónustunni vísað annað, að íhuga alvarlega hvort það er skynsamlegt og í samræmi við góða stjórnsýslu að samþykkja umrætt frumvarp áður en fyrir liggur hvaða merkingu menn vilja leggja í svo mikilvæg hugtök sem eru nýjung á sviði laga á Íslandi. Skilgreining þessara nýju hugtaka um almannaþjónustu er forsenda þess að hægt sé að gera sér grein fyrir hvernig túlka eigi greinar þeirra innbyrðis og því hver merking laganna um þjónustuviðskipti raunverulega er. Í lögunum er ítrekað vísað í þessi hugtök og rétt stjórnvalda til að skilgreina þau og þar með hvar markalínur milli opinberrar almannaþjónustu og markaðarins liggja. Því kann að vera nauðsynlegt að ný lög um almannaþjónustuna verði samþykkt áður en gengið er til atkvæða um lög um þjónustuviðskipti.

Það væri í öllu falli til bóta við lagasetningu sem þessa á sviði þjónustuviðskipta, að fram færi víðtækari umræða um þessi lykilhugtök sem snerta almannaþjónustu og þá nýjung sem sú tvískipting hennar sem hér er lögð til, óneitanlega er. Með því mætti að einhverju leyti bæta upp fyrir þann skort á samráði og umræðu sem annars einkenndi innleiðingarferlið, þó seint sé.

Drög að lögum um opinbera almannaþjónustu

Eftirfarandi drög að lögum um opinbera almannaþjónustu ásamt meðfylgjandi greinagerð, vann undirritaður sem alþjóðafulltrúi BSRB og voru þau lögð fyrir fund utanríkismálanefndar Alþingis sem greinagerð BSRB þann 8. júní 2009. Má líta á þau sem fyrstu drög þar sem tónninn er sleginn, en engu að síður drög sem þarfnast frekari úrvinnslu. (*Sjá meðfylgjandi greinagerð BSRB sem ítarefni.)

1.     Opinber yfirvöld, ríki og sveitarfélag bera ábyrgð á almannaþjónustunni gagnvart íslenskum ríkisborgurum, öðrum þeim sem til hennar kunna að hafa rétt og gagnvart samfélaginu í heild. Almannaþjónustan er veitt í almannaþágu með þeim hætti er opinber yfirvöld telja best hagað til að tryggja þarfir borgaranna, svo hún megi stuðla að almennum  jöfnuði og framsækinni þróun samfélagsins. Það er bein lína milli vilja almennings í sambandi við velferðarsamfélagið og almannaþjónustuna og svigrúms ríkisstjórnar til að koma þeim vilja i verk. Frelsi ríkisstjórnar til að veita almannaþjónustu án hafta frá lagasetningu er varðar hinn almenna markað er því mikilvægur liður í lýðræði þjóðarinnar. Almannaþjónustan er veitt eftir því sem frekast er unnt á grundvelli hugmynda um sjálfbæra þróun og umhverfisvernd. Almannaþjónustan er ekki skilyrt ákvæðum laga er snerta hinn almenna markað, né háð neinum skilyrðum einkahagsmuna né er hún háð stefnu hins opinbera á sviði (alþjóðlegra) viðskiptasamninga.

2.     Grunngildi almannaþjónustunnar eru: Þjónusta fyrir alla, samhengi þjónustu yfir tíma, há gæði þjónustu, þarfir einstaklinga en ekki  greiðslugeta stýri aðgengi að þjónustunni, virk notendavernd, að stjórnsýslan sé opin og gegnsæ, þjónusta samræmd og samtakamátturinn nýttur, lýðræðisleg stjórn, ábyrgð og samstaða.

3.     Til almannaþjónustu tilheyrir heilbrigðisþjónusta, félagsþjónusta, menntakerfið, almannatryggingar, lífeyrissjóðaþjónusta, vatnsveitur, hitaveitur, orkuveitur, sundlaugar, bókasöfn, almenningssamgöngur, félagslega húsnæðiskerfið o.fl. þættir þjónustu sem hið opinbera, ríki og/eða sveitarfélög kunna að telja rétt að flokka til opinberrar almannaþjónustu.

4.     Ríki og sveitarfélög geta stutt fjárhagslega (niðurgreitt) hverja þá opinberu almannaþjónustu sem þau ákveða og í þeim mæli þau telja nauðsynlegt til framdráttar  almannahagsmunum  eða hagsmunum þeirra hópa sem þjónustunnar njóta og/eða svo það megi stuðla að almennri framþróun og uppbyggingu almannaþjónustunnar.

5.      Þær stofnanir eða fyrirtæki sem veita almannaþjónustu skulu vera að fullu í eigu ríkisins eða sveitarfélags, eða í hverri þeirri eignarsamsetningu þessara aðila sem verða vill, eða í höndum félaga (associations) sem eru að fullu í eign opinberra aðila. Stofnanir, fyrirtæki eða félög sem veita almannaþjónustu skulu vera að fullu undir stjórn opinberra aðila, sem eftir atvikum fara sameiginlega eða hver fyrir sig með ábyrgð fyrir öllum gerðum ofantalinna stofnana, fyrirtækja eða félaga, óháð því hvort fyrirtæki eða félög séu á hlutafélagaformi eða öðru rekstrarformi.

6.     Öll viðskipti innan stofnana, fyrirtækja eða félaga sem veita opinbera almannaþjónustu eða þeirra á milli eru undanskilin kvöð um útboðsskyldu á hinum almenna markaði.

7.     Rekstur opinberrar almannaþjónusta verður ekki boðinn út á markaði nema að undangenginni skýrri ákvörðun  meirihluta stjórnar í viðeigandi opinberri stofnun, fyrirtæki eða félagi sem áður veitti umrædda þjónustu. Á það við hvort sem ætlunin er að leita tilboða í þjónustuna í heild eða einhvern hluta hennar.

 Slík ákvörðun verður ekki tekin nema fyrir liggi:

7.a. Opinber skýrsla er ber saman umsýslukostnað (viðskiptakostnað/transaction cost), meti áhættu á og samfara því að sá sem býður í þjónustuna uppfylli ekki að fullu væntanlegan samning, meti fjármagnskostnað, meti væntingar um frammistöðu þess aðila sem býður í þjónustuna á grundvelli rannsóknar á fyrri frammistöðu tilboðsaðila sem þjónustuveitenda, meti og beri saman kostnað sem verður hugsanlega samfara yfirtöku nýs þjónustuveitenda á umhverfis- og félagslegum þáttum miðað við óbreytta þjónustu hins opinbera aðila.

7.b. Eigi tilboð að koma til álita verður það að vera metið jákvætt að teknu tilliti til eftirfarandi þátta: 

Tilboðsgjafi skuldbindi sig til að greiða ekki lægri laun en íslenskir kjarasamningar  í viðeigandi starfsgreinum kveða á um.

Tilboðsgjafi skuldbindi sig til að virða alla viðeigandi samninga og sáttmála er snerta jafnrétti kynjanna, sanngjörn viðskipti (fair trade), umhverfisvernd og sjálfbæra þróun.

Tilboð verður ekki samþykkt nema að undangengnu samráði við opinbera aðila og stéttarfélög.

Öll útboðsgögn og tilboð eru opinber gögn.

Hámarksgildistími samninga er veita tilboðsgjafa sérleyfi á vettvangi opinberrar þjónustu er 3 ár.

Sérhver tilraun til beinna eða óbeinna mútugreiðsla af hálfu tilboðsgjafa mun leiða til opinberrar saksóknar og útilokunar frá þátttöku í útboðum á vegum hins opinbera, fyrir viðkomandi fyrirtæki, móðurfyrirtæki þess og sérhvert fyrirtæki sem kann að vera í eigu fyrirtækis tilboðsgjafa eða móðurfyrirtækis þess. 

Farið verði að öðru leyti eftir ákvæðum tilskipunar ESB um opinber innkaup.

8.     Stofnun, fyrirtæki eða félagi sem veitir opinbera almannaþjónustu verður aðeins verið selt, að hluta eða öllu leyti, til einkaaðila;

-Að undangenginni atkvæðagreiðslu meðal almennings þar sem þátt taka þeir sem nýta sér eða eiga rétt á viðkomandi þjónustu og að meirihluti er fyrir sölu og að minnsta kosti fjórðungur atkvæðisbærra manna hafi tekið þátt í kosningu. (nema þetta verði alltaf borið undir þjóðaratkvæði.)

- að því tilskildu að allur söluhagnaður verði endurfjárfestur í hinni opinberu almannaþjónustu þannig að heildarverðmæti hennar verði (a.m.k.)  jafnmikið og fyrir sölu.

      9. Þar sem almannaþjónusta er háð tilskipunum innri markaðar ESB:

a) þá verður öll einokunarþjónusta, hvort sem er á landsvísu eða á héraðsvísu, að vera í eigu opinberra aðila (dæmi Landsnet eða vatnsveitur) (Annar möguleiki væri að útiloka einka- og sérleyfi til einkaaðila...)

b) sérhver veitandi almannaþjónustu sem ekki er í eigu hins opinbera (t.d. orkufyrirtæki eða önnur fyrirtæki sem þegar hafa verið einkavædd og ekki er talið gerlegt að ná aftur undir opinbera stjórn) lúta sömu ákvæðum gr.7b í lögum þessum er varða umhverfis – og félagslega þætti, umsamin laun o.s.frv. og opinber fyrirtæki gera . Þeim er einnig skylt að virða ákvæði 2. gr. eftir föngum.

   10. Þessi lög koma með engum hætti í veg fyrir rekstur góðgerðar-

         stofnana og   fyrirtækja sem ekki eru rekin með arðsemissjónarmið

         fyrir augum (non-profit) á vissum þáttum þjónustu sem skarast við

         verkefni ríkis og sveitarfélaga.

Um brýna almannahagsmuni

Með samþykkt þjónustutilskipunarinnar og laga um þjónustuviðskipti verður sniðinn þrengri stakkur en áður hvað varðar ýmsar kröfur til þjónustuveitenda, sem stjórnvöld mega nú ekki gera nema með tilvísun í “brýna almannahagsmuni”. Nú verður t.d. óheimilt er að krefjast þess að skjal frá öðru EES-ríki sé frumrit, staðfest endurrit eða löggilt þýðing nema slík krafa sé rökstudd með vísan til brýnna almannahagsmuna, (5.gr.) - Ef aðgangur að því að veita þjónustu, sem fellur undir gildissvið laga þessara, er háður leyfum skulu skilyrði fyrir veitingu leyfa vera nauðsynleg vegna brýnna almannahagsmuna , (8.gr.), - Ef takmarka á leyfi fyrir því að veita þjónustu við ákveðin landsvæði skal það rökstutt með vísan til brýnna almannahagsmuna, (8.gr.), - Óheimilt er að veita leyfi til þjónustustarfsemi til takmarkaðs tíma nema fjöldi tiltækra leyfa sé takmarkaður með vísan til brýnna almannahagsmuna og að hægt sé að réttlæta takmarkaðan gildistíma með vísan til brýnna almannahagsmuna. Allsherjarbann við markaðssetningu þeirra lögvernduðu starfsstétta er falla undir gildissvið laga þessara er óheimil. Þó er heimilt að kveða á um bann við markaðssetningu lögverndaðra starfsstétta vegna brýnna almannahagsmuna svo fremi að gætt sé jafnræðis og meðalhófs.

Í gr. 11. 5. segir að stjórnvöldum sé óheimilt er að láta aðgang að þjónustu eða því að veita þjónustu með staðfestu vera háða skilyrðum er fela í sér:“að metið sé í hverju tilfelli fyrir sig hvort um sé að ræða vöntun á þjónustu á ákveðnum markaði, efnahagsleg áhrif þjónustunnar eða hvort þjónustan samræmist hugrænum áætlunum stjórnvalda. Heimilt er að víkja frá þessu skilyrði ef áætlanir stjórnvalda réttlætast af mikilvægum almannahagsmunum”. Hér er lýðræðislegu valdi klárlega ýtt til hliðar og þeim áætlunum sem kosin stjórnvöld kunna að hafa sem slík. Fyrirtækin hafa réttinn nema að stjórnvöld geti réttlætt gerðir sínar með vísun í brýna almannahagsmuni.

Mikilvægt er að hafa skilgreininguna á “brýnum almannahagsmunum” sem víðfeðmasta og opnasta, enda tengist réttur stjórnvalda til aðgerða í þessum tilvikum því að þau geti vísað til „brýnna almannahagsmuna“. Ef litið er til 40. gr. í formála sést að brýna almannahagsmuni má skilgreina með vísan til fjölbreyttra atriða. Það er hins vegar lykilatriði að í tilskipuninni er sá listi takmarkaður við hvað ECJ, Evrópudómstóllinn hefur skilgreint sem brýna almannahagsmuni í einstökum dómsmálum og að mögulegt er að sá listi taki breytingum í takt við nýja dóma.

Dæmi um hvernig dómstólinn hefur vísað til brýnna almannahagsmuna er Laval málið í Svíþjóð. Þar var staðfest að verkalýðsfélög mega grípa til aðgerða. Þann rétt taldi dómstóllinn hins vegar ekki vera ótakmarkaðan: Aðeins mætti hamla rétti fyrirtækja til að veita þjónustu sé það réttlætt með tilvísun í brýna almannahagsmuni. (A restriction on the freedom to provide services may be justified only if it pursues a legitimate objective compatible with the Treaty and is justified by overriding reasons of public interest; if that is the case, it must be suitable for securing the attainment of the objective which it pursues and not go beyond what is necessary in order to attain it.) Það var talið að nýting réttar verkalýðsfélaga til að berjast gegn hugsanlegum félagslegum undirboðum (social dumping) teljist réttlætanleg með tilvísun í almannahagsmuni (justified by overriding reasons of public interest). Viðurkennt var að vinnubann verkalýðsfélaganna (blockade) á Laval teljist vörn fyrir hagsmuni verkamanna. Það telst hins vegar ekki vera réttlætanleg aðgerð með vísan í brýna almannahagsmuni.

Því er lagt til að bætt verði við skilgreiningar í lögunum eftirfarandi kafla:

„ráðandi ástæður með tilvísun í brýna almannahagsmuni“: “Það er íslenskra stjórnvalda að meta með hvaða hætti slíkir hagsmunir eru skilgreindir. Brýna almannahagsmuni má skilgreina meðal annars, með tilvísun til; opinberrar stefnu stjórnvalda (public policy), opinberrar almannavarna (public security), öryggis almennings (public safety), lýðheilsu, nauðsynjar þess að viðhalda jafnvægi í fjármálum almannatryggingakerfisins og annarra tengdra velferðarþjónustuþátta, neytendaverndar, móttakenda þjónustu og vinnuafls, sanngirni viðskipta, aðgerða gegn svindli, verndar umhverfisins og þéttbýlisumhverfis, heilbrigðis dýra, hugverkarétt, verndun sögulegs- og listarfs þjóðarinnar, stefnu stjórnvalda í félagsmálum sem og í menningarmálum. „Brýnir almannahagsmunir“ þurfa því ekki að taka til allra landsmanna eða landsins alls í hverju tilfelli, heldur geta þeir eftir atvikum vísað til almannahagsmuna ákveðins hóps eða vísað til ákveðinna landshluta eða svæða.

Rétt er að hafa í huga að þróun skilgreininga þessara viðmiðunarhugtaka er háð þeim dómum sem Evrópudómstóllinn kann að kveða upp í framtíðinni. Einnig að hugtökin er oft þröngt skilgreind þannig að að public policy á t.d. við um allherjarreglu, fremur en almenna stefnu stjórnvalda. (41) The concept of "public policy", as interpreted by the Court of Justice, covers the protection against a genuine and sufficiently serious threat affecting one of the fundamental interests of society and may include, in particular, issues relating to human dignity, the protection of minors and vulnerable adults and animal welfare. Similarly, the concept of public security includes issues of public safety.

Upprunalandsreglan enn við lýði

Sú regla sem mestum deilum olli þegar þjónustutilskipunin kom fyrst fram, var svokölluð upprunalandsregla. Samkvæmt henni var þjónustuaðila eingöngu skylt að fara eftir þeim lögum og reglum sem giltu í því landi sem hann hafði heimilisfestu og stjórnvöldum í móttökulandinu, þar sem veita átti þjónustuna, áttu að hafa ákaflega takmarkaðan rétt til að skipta sér að rekstri þjónustuaðilans. Þessi regla er enn í gildi hvað varðar þjónustuaðila er veita þjónustu án staðfestu eða eins og segir í umsögn við lögin:

“Eins og áður hefur verið komið fram byggði upphaflega tillagan á því að um alla þjónustu innan gildissvið tilskipunarinnar myndi gilda fyrrgreind upprunalandsregla en sú ætlun olli töluverðum deilum. Málamiðlunin var því sú að láta upprunalandsregluna einungis gilda þegar þjónusta er veitt án staðfestu og er það ástæða fyrrgreindrar kaflaskiptingar.”

Samkvæmt gr.13 (gr. 16.1  í þjónustutilskipuninni) mega innlend stjórnvöld ekki setja eða hafa í gildi nein hamlandi lög eða reglur sem varða aðgang að þjónustustarfsemi (service activity) eða veitingu þjónustu nema að ákvæðin taki mið af þremur meginreglum eins og fram kemur í lagatextanum:

(a) non-discrimination: the requirement may be neither directly nor indirectly discriminatory with regard to nationality or, in the case of legal persons, with regard to the Member State in which they are established;

(b) necessity: the requirement must be justified for reasons of public policy, public security, public health or the protection of the environment;

(c) proportionality: the requirement must be suitable for attaining the objective pursued, and must not go beyond what is necessary to attain that objective.

Non-discrimination. Að þær mismuni ekki með tilliti til þjóðernis þjónustuveitenda eða í hvaða landi lögaðili/fyrirtæki er skráð (gr. 16.1 (a)). Hér skiptir ekki máli hvort um að ræða smáfyrirtæki eða alþjóðleg stórfyrirtæki,né hvort þau kunni að valda verulegri röskun á innlendum markaði. Eru stjórnvöld sátt við það? Er hægt að setja inn ákvæði sem koma í veg fyrir slíka markaðsröskun?

1. Necessity: Innlend stjórnvöld verða skv. gr.16.1.b að réttlæta innlendu ákvæðin með tilvísun í “the requirement must be justified for reasons of public policy, public security, public health or the protection of the environment.”

2. Proportionality: Að þess verði gætt að lög og reglur yfirvalda mega ekki vera strangari eða umfangsmeiri en “nauðsynlegt er” til settu marki sé náð. Hér er aftur innbyggt óvissuatriði, þar sem það yrði væntanlega í höndum Evrópudómstólsins að meta hvaða reglur eða lög teljist strangari en “nauðsynlegt er”.

Í stað fyrra heitis í þjónustutilskipuninni,“Upprunalandsreglan”, heitir 13. gr nú “Frelsi til að veita þjónustu” og hljómar svo:
“Þjónustuveitandi með staðfestu í öðru ríki á EES-svæðinu hefur rétt til að veita þjónustu án staðfestu á Íslandi. Lögbæru yfirvaldi er einungis heimilt að setja sérstök skilyrði fyrir veitingu þjónustu án staðfestu ef það er nauðsynlegt með vísan til allsherjarreglu, almannaöryggis, lýðheilsu eða umhverfisverndar. “

Hér er um að ræða endanlega og lokaða upptalningu þar sem stjórnvöldum er þröngur stakkur sniðinn og mun þrengri en ef vísað væri til þess að laga- og reglusmíð sem setur þjónustuaðilum skorður yrði að taka tillit til “afgerandi ástæðna tengdum almannahagsmunum” eða “overriding reasons relating to the public interest” (sjá . skilgreiningu skv. gr. 4.8). Hefur sú skilyrðing þó víða verið gagnrýnd sem óþolandi hömlur á eðlilegu svigrúmi kjörinna stjórnvalda og því útþynning á lýðræðinu.

Í upptalningunni er því ekki vísað til annarra þeirra atriða sem stjórnvöld gætu talið eðlilegt að tekið væri tillit til á grundvelli almennrar stjórnarstefnu, svo sem að stjórnvöld megi setja reglur eða hamla þjónustuveitendum með tilliti til verndunar atvinnu, eða með tilliti til sanngjarnrar samkeppni eða með vísan til að verið er að berjast á móti svindli eða spillingu. Það er með öðrum orðum væntanlega bannað.

Um leið er bent á að sá rammi sem íslenskum stjórnvöldum er settur í þessum efnum, kann að breytast eftir því sem dómagerð Evrópudómsstólsins vindur fram og kann það að þykja miður heppilegt fyrirkomulag. Sönnunarbyrðin er lögð á innlend yfirvöld; vilji þau setja hamlandi reglur um ákveðna þjónustustarfsemi, þá verða þau í hverju tilfelli fyrir sig að sanna að þær reglur megi setja með tilliti til “almannahagsmuna” eins og þeir hafa verið skilgreindir af Evrópudómsstólnum.

Rafræn málsmeðferð

Í 6. gr. “Réttur til upplýsinga” legg ég til að bætt verði við að upplýsingar um kaup og kjör “skulu vera aðgengilegar þjónustuveitendum og viðtakendum þjónustu rafrænt í gegnum upplýsinga- og þjónustuveitu: Ég legg því til að bætt verðí við lið 6.

upplýsingar um kjarasamninga og aðrar upplýsingar er varða réttindi og skyldur á íslenskum vinnumarkaði.

Það er ljóst að ef safna á saman á einn stað öllum helstu upplýsingum sem erlendir þjónustuaðilar kunna að þurfa að styðjast við, að þá er ekki hægt að undanskilja upplýsingar um kjarasamninga og réttindi sem í gildi eru á Íslandi. Slíkt gæti hugsanlega haft jákvætt vægi ef kæmi til dómsmála, en Evrópudómstóllinn hefur talið mikilvægt að erlendir þjónustuaðilar geti gert sér ljóst hvaða kjör eru í gildi í viðkomandi landi.

Lokaorð

Það er ljóst að stjórnvöld standa að mörgu leyti frammi fyrir gerðum hlut, þegar kemur að þeirri umdeildu málamiðlun sem þjónustutilskipunin er. Þau hafa þó nokkurt ráðrúm við innleiðingu tilskipunarinnar og hefur hér verið bent á nokkra þætti varðandi frumvarp til laga um þjónustuviðskipti, sem kunna að þurfa nánari athugunar við. Ljóst er að grunnur laganna, þjónustutilskipunin sjálf, kann að taka breytingum í framtíðinni, ekki síst fyrir atbeina nýrra dóma Evrópudómsstólsins. Í því ljósi er rétt að viðhafa ítrustu varúð við túlkun og innleiðingu tilskipunarinnar og leggja varnarlínuna eins framarlega og hægt er, með hliðsjón af því að tryggja lýðræðislegan rétt stjórnvalda til aðgerða með sem bestum hætti. Einnig kann að vera skynsamlegt með tilliti til yfirstandandi aðildarviðræðna við ESB að hafa borð fyrir báru og skapa sér þannig sem besta samningsaðstöðu.

Hitt er ljóst að Evrópudómstóllinn hefur, ekki síst nú í seinni tíð, útvíkkað valdsvið ESB á kostnað aðildarlandanna. Þannig hefur ESB nú teygt anga sína inn á vinnumarkaði aðildarríkjanna, sem áður voru taldir vera einkamál hvers ríkis. Það er gert í skjóli dóma Evrópudómsstólsins, sem að nafninu til fjölluðu þó aðeins um skýrgreiningar á ákveðnum þáttum fjórfrelsisins. Því kann að reyna á það fyrir dómstólum EFTA eða ESB eftir atvikum, hvort þær breytingar sem hér eru lagðar til á frumvarpi til laga um þjónustuviðskipti haldi.

Hvort ríkisstjórnin telur þær vera til bóta eða ekki, er hennar og Alþingis að meta. Það væri miður að við það mat blandaðist óttinn um hugsanleg málaferli. Lýðræðið má ekki líða fyrir sjálfsritskoðun af því tagi.

Kaupmannahöfn, í janúarmánuði 2011.

Páll H. Hannesson

kt 071256 4139

Ögmundur á vaktinni

Eftir mikil slagsmál var tilskipunin loks samþykkt á Evrópuþinginu í árslok 2006. Hér heima var framlagningu frumvarpsins frestað en það tekið aftur á dagskrá Alþingis 30. mars 2011. Ferðalag þessa frumvarps í gegnum stjórnkerfið var um margt sérstakt. Ögmundur Jónasson, þáverandi heilbrigðisráðherra, stóð lengi einn í ríkisstjórninni á móti upptöku tilskipunarinnar og fékk hann að lokum, þann 26. maí 2009, samþykktan innan ríkisstjórnarinnar sérstakan fyrirvara (yfirlýsingu) við tilskipunina. Þann 9. júni 2009 samþykkti hin sameiginlega EES-nefnd formlega að fella þjónustutilskipunina inn í EES-samninginn.

Alþingi samþykkti svo 25. mars 2010 “með vísan í yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar um þjónustutilskipun Evrópusambandsins, sem samþykkt var á ríkisstjórnarfundi 26. maí 2009, að heimila ríkisstjórninni að staðfesta fyrir Íslands hönd ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 45/2009, frá 9. júní 2009, um að fella inn í EES-samninginn tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2006/123/EB frá 12. desember 2006 um þjónustu á innri markaðnum (Þjónustutilskipun), og breytingu á X. viðauka (Hljóð- og myndmiðlun) og XI. viðauka (Fjarskiptaþjónusta) við samninginn. “

Yfirlýsingin forsenda samþykktar

Í áliti utanríkismálanefndar, þar sem þessi tillaga kom fram, segir um fyrirvara/yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar; “Yfirlýsing þessi er forsenda þess að íslensk stjórnvöld fallast á innleiðingu þjónustutilskipunarinnar hér á landi.”

„Við upptöku þjónustutilskipunarinnar (2006/123/EB) í EES-samninginn er minnt á af hálfu Íslands að tilskipunin hefur m.a. ekki áhrif á ráðningarskilmála og -skilyrði, samskipti milli aðila vinnumarkaðarins, réttinn til þess að semja um og ganga frá kjarasamningum og grundvallarréttindi, s.s. verkfallsréttinn og réttinn til að grípa til aðgerða á vinnustað. Þjónustutilskipunin hefur ekki áhrif á vinnulöggjöf eða þríhliða samvinnu verkalýðsfélaga, vinnuveitenda og stjórnvalda.
Af Íslands hálfu er lögð áhersla á að hin víðtæka samstaða meðal Íslendinga um að gera áætlanir um aðgerðir, svo og viðeigandi ráðstafanir, sem miða að því að standa vörð um réttindi innlendra og útsendra starfsmanna og góðan aðbúnað á vinnustöðum, stríði ekki gegn þjónustutilskipuninni. Þær ráðstafanir geta m.a. náð yfir skilvirkt kerfi um almenna beitingu kjarasamninga og innleiðingu sameiginlegrar ábyrgðar verktaka og undirverktaka til þess að tryggja að réttindi vinnandi fólks séu virt.
Af Íslands hálfu er lögð áhersla á að það verði áfram á valdsviði innlendra yfirvalda – á öllum stigum stjórnsýslunnar, ríkisvalds og sveitarstjórna – að ákvarða í hvaða mæli hið opinbera skuli veita þjónustu, hvernig hún skuli skipulögð og fjármögnuð og hvaða sérstöku kvaðir skuli gilda um slíka opinbera þjónustu.“

BSRB var í framvarðasveit þeirra sem gagnrýndu þjónustutilskipunina hér heima og var fylgst náið með framvindu hennar. Í september 2009 vann undirritaður umsögn um framkomið frumvarp um þjónustuviðskipti sem ætlað var að innleiða tilskipunina í íslenskan rétt. Undir lok árs 2010 vann undirritaður svo álitsgerð um ný drög að lögum um þjónustuviðskipti. Það álit verður birt í næsta bloggi, enda veitir það þolinmóðum lesendum nokkra innsýn inn í hvað var í húfi og hversu mikið getur legið í smá letrinu.

-phh

Ef ESB-gerð er talin EES-tæk skv. EES-samningnum og EES-ríki telur það andstætt hagsmunum sínum að taka gerðina upp í innlend lög, þá koma til skoðunar helst tvær greinar EES-samningsins; gr 102 og gr 93. (Í þessum skrifum er stuðst við lögfræðilegt álit sem lögfræðistofan ARNTZEN de BESCHE Advokatfirma AS vann fyrir Norsk Post- og Kommunikasjonsforbund árið 2009.)

Við höfum neitunarvaldið...

Það er hin Sameiginlega EES-nefnd (sem í sitja fulltrúar EES-landanna og fulltrúar ESB) sem ákveður hvort ESB-gerð er EES tæk. Í gr 102.2 segir: “Sameiginlega EES-nefndin skal meta á hvaða hluta viðauka við samning þennan þessi nýja löggjöf hefur bein áhrif.”

Samkvæmt 93. grein þurfa slíkar ákvarðarnir vera samþykktar af öllum aðilum til að öðlast gildi.( Gr. 93.2. “Ákvarðanir sameiginlegu EES-nefndarinnar skulu teknar með samkomulagi milli bandalagsins annars vegar og EFTA-ríkjanna, sem mæla einum rómi, hins vegar.”)

Þetta þýðir að hvert EES-land hefur rétt til að neita að taka upp tiltekna ESB-löggjöf. Og þá er verið að tala um löggjöf sem er EES-tæk, því auðvitað kemur ekki til álita að innleiða ESB-löggjöf sem ekki er EES-tæk. Þessi réttur er í reynd staðfestur í grein 102.3 þar sem segir að “ (S)amningsaðilar skulu gera sitt ítrasta til að komast að samkomulagi um málefni sem samningur þessi tekur til. Sameiginlega EES-nefndin skal einkum gera sitt ítrasta til að finna lausn sem aðilar geta sætt sig við þegar upp koma alvarleg vandamál á sviðum sem falla undir valdsvið löggjafans í EFTA-ríkjunum.” Það er með öðrum orðum ekki gefið, að allir aðilar komist að sameiginlegri niðurstöðu.

...og hverjar verða afleiðingarnar?

Hverjar verða svo hugsanlegar afleiðingar þess að ríki neitar að taka upp ESB-löggjöf í EES-samninginn? Afleiðingarnar geta orðið nokkrar, bæði pólitískt og lögfræðilega. Lögfræðilegar afleiðingar verða fyrstar þær að viðkomandi land þarf ekki að taka upp viðkomandi tilskipun og því ekki að innleiða efni hennar í lög. Það þýðir að borgarar og aðrir lögaðilar í EES-ríkjunum geta ekki sótt lagalegan rétt með tilvísun í viðkomandi tilskipun. Aðrar afleiðingar varða svo hvaða refsiaðgerðum, ef einhverjum, ESB getur hugsanlega beitt viðkomandi land.

Afleiðingarnar af því að land beiti neitunarvaldi sínu má lesa í grein 102.4. Í fyrsta lagi (gr.102.4) segir að nefndin skuli reyna að komast að einhverju samkomulagi innan 6 mánaða. Náist ekki samkomulag á því tímabili, þ.e. að viðkomandi ríki er alvara með að taka ekki upp beina löggjöf ESB eða aðra efnislega samhljóða, “skal litið svo á að framkvæmd viðkomandi hluta viðaukans, sem ákveðinn er samkvæmt 2. mgr., sé frestað til bráðabirgða nema sameiginlega EES-nefndin ákveði annað. Frestun af þessu tagi gengur í gildi sex mánuðum eftir lok tímabilsins...” (Gr. 102.5)

Neitun snertir aðeins viðkomandi hluta EES-samningsins

Þetta þýðir að sá hluti (viðauki) EES-samningsins sem tengist þeirri tilskipun sem viðkomandi ríki vill ekki taka upp, fellur úr gildi svo lengi sem viðkomandi ríki tekur ekki upp tilskipunina. Þá vaknar spurningin um hvaða hluti EES-samningsins kann að falla úr sambandi og hver tekur þá ákvörðun? Eins og áður segir er það hlutverk Sameiginlegu EES-nefndarinnar, eða eins og segir í gr 102.2 “Sameiginlega EES-nefndin skal meta á hvaða hluta viðauka við samning þennan þessi nýja löggjöf hefur bein áhrif.” Áliti nefndarinnar má svo skjóta til Evrópu- eða EFTA dómstólsins eftir atvikum.

Hin tímabundna uppsögn samningins tekur aðeins til þess hluta EES-samningsins sem sú gerð sem viðkomandi ríki neitar að taka upp áhrærir (sjá EES 2(1) a ) og því er ekki hægt, á grundvelli greinar 102, að segja öllum EES-samningnum eða öðrum hlutum hans. Það má því leiða að því rök, að aðeins megi segja upp tímabundið þeim hluta EES-samningsins sem hin umdeilda tilskipun kemur í staðinn fyrir eða sem tekur breytingum vegna tilskipunarinnar.

Þetta þýðir, t.d. hvað varðar neitun Norðmanna á að taka upp þriðju póst-tilskipunina að aðeins sá hluti EES-samningsins, sem snertir póstþjónustuna beint, viðauki XI, d-hluti, hættir að hafa gildi í Noregi. Það þýddi að Noregur væri laust undan samræmdum reglum ESB á póstmarkaði, því um leið hættu hinar tvær eldri tilskipanir ESB um póstmarkaðinn að gilda. Staðan á norskum póstmarkaði yrði þá sambærileg við önnur svið atvinnulífsins sem ekki hafa gengist undir sérstaka ESB samræmingu á löggjöf, og að grunnreglur EES-samningsins, þar með talið reglan um jafna meðferð, gilda áfram. Fyrir Norska póstinn þýðir það að dótturfyrirtæki hans í Danmörku og Svíþjóð verða ekki fyrir áhrifum af uppsögn þessa hluta EES-samningsins. Lögfræðistofan ARNTZEN de BESCHE Advokatfirma AS telur einnig að öðrum ríkjum ESB væri ekki heimilt að grípa til “hefndaraðgerða” þó svo að aðgangi þeirra að norska póstmarkaðinum væri hamlað með þessum hætti.

Að þeirra mati gilda viðbrögð sameiginlegu EES-nefndarinnar fyrir önnur ríki ESB; ESB talar með einni röddu, einnig í tengslum við erlend samskipti. Það gildir líka um samskipti sambandsins við EFTA-ríkin í gegnum EES-samninginn.

Hitt er svo annað mál að eftir að við höfum tekið upp löggjöf ESB í gegnum EES-samninginn, að þá erum við ofurseld þeim túlkunum sem EFTA-dómstóllinn eða Evrópudómstólinn kann að finna upp á.

Fælingarmáttur og lýðræði

Það er því ekki svo að Íslendingar, fremur en Norðmenn, séu skuldbundnir til að taka umyrðalaust upp allar gerðir ESB er varða innri markaðinn og aðra þætti EES-samningsins. Þó hefur það lengi verið viðkvæðið og jafnframt fylgt sögunni að ef svo færi að Íslendingar beittu “neitunarvaldi” gagnvart upptöku EES-gerða að þá jafngilti það uppsögn á samningnum sjálfum. Í þessu hefur óneitanlega falist allnokkur fælingarmáttur. Þó er þetta viðhorf er rangt. Afleiðing þess, hefur hins vegar að mínu mati orðið sú að öll umræða um EES-samninginn og þá löggjöf sem við höfum tekið upp í kjölfarið hefur verið drepin í dróma. Fjölmiðlar hafa lengst af sýnt ESB og EES ákaflega lítinn áhuga, hvort sem er ESB sem fyrirbæri eða þeirri löggjöf sem tekin hefur verið upp á hverjum tíma. Ákaflega lítið hefur verið fylgst með störfum hinnar sameiginlegu EES-nefndar af fjölmiðlum, eða með fastanefnd EFTA, hvað þá með störfum hins nánast óþekkta EES-ráðs. Ráðið “skal taka stjórnmálalegar ákvarðanir sem leiða til breytinga á samningnum”.

Embættismenn og sérfræðingar með skilgreiningavaldið

Það er hlutverk hinnar sameiginlegu EES-nefndar að ákvarða hvort ESB-löggjöf skuli taka upp í samræmi við EES-samninginn og taka á ágreiningsmálum er varða framkvæmd samnings. Sameiginlega nefndin hefur ásamt Fastanefndinni, sér til fulltingis nokkrar undirnefndir og vinnuhópa lægra settra embættismanna, sem flestar eru starfræktar af EFTA, sem vinna alla grunnvinnu fyrir Fastanefndina og Sameiginlegu nefndina. Það er ekki ætlunin hér að fara nákvæmlega ofan í stofnanastrúkturinn í kringum EES (sjá nánar Handbók utanríkisráðuneytisins um EES, http://www.utanrikisraduneyti.is/samningar/ees/nr/436, heimasíðu EFTA http://efta.int/eea/eea-institutions.aspx og http://www.fjarmalaraduneyti.is/verkefni/althjodlegt_samstarf/nr/461 ), heldur einungis að benda á hversu lokað þetta ferli er innan veggja þessa stofnanakerfis. Litlir vinnuhópar á vegum EFTA og ESB vinna vinnuna, skilgreina hlutina, þaðan er þeim vísað til efri laga kerfisins í Sameiginlegu nefndinni og Fastanefndinni og svo er eftir atvikum fjallað um gerða hluti í stjórnkerfinu heima, eins og t.d. í samráðshópi ráðuneytanna um EES. Þaðan heyrist sjaldan gagnrýnin umræða eins og dæmin sanna, ekki frá embættismönnum né ráðherrum. Á Alþingi tekur utanríkismálanefnd EES-mál til umræðu, en sjaldan berast fréttir um ágreining þaðan. Og þegar EES-mál koma svo til atkvæða sárasjaldan nokkur umræða, ýtt er á hnappinn og málið afgreitt.

Fjölmiðlarnir sofandi

Á þessu eru þó undantekningar, eins og þegar Ögmundur Jónasson, þáverandi heilbrigðisráðherra, stöðvaði tímabundið framgang þjónustutilskipunarinnar og knúði í gegn í ríkisstjórn viðbótarályktun sem vernda á hagsmuni almannaþjónustunnar gagnvart tilskipuninni. Þjónustutilskipunin, sem er ein áhrifamesta tilskipun ESB í seinni tíð og olli gífurlegu uppnámi um alla Evrópu, náði ekki eyrum fjölmiðla hér á landi. Á árunum 2004 til 2006 þegar tilskipunin var rædd í Evrópu voru íslenskir fjölmiðlar uppteknari við að mæra íslenska fjármálafursta og í annarri naflaskoðun um ágæti íslensks efnahagslífs. Nánar verður fjallað um þjónustutilskipunina sjálfa á næstunni.

-phh

Úr EES-samningnum:

93. gr.

1. Sameiginlegu EES-nefndina skipa fulltrúar samningsaðila.

2. Ákvarðanir sameiginlegu EES-nefndarinnar skulu teknar með samkomulagi milli bandalagsins annars vegar og EFTA-ríkjanna, sem mæla einum rómi, hins vegar.

102. gr.
1. Til að tryggja réttaröryggi og einsleitni EES skal sameiginlega EES-nefndin taka ákvörðun um breytingu á viðauka við samning þennan eins fljótt og unnt er, eftir að bandalagið hefur samþykkt nýja samsvarandi löggjöf bandalagsins, með það að markmiði að unnt sé að beita samtímis þeirri löggjöf og breytingunum á viðaukunum við samninginn. Bandalagið skal í þessum tilgangi tilkynna öðrum samningsaðilum í sameiginlegu EES-nefndinni eins fljótt og unnt er þegar það samþykkir réttarheimild um málefni sem fjallað er um í samningi þessum.

2. Sameiginlega EES-nefndin skal meta á hvaða hluta viðauka við samning þennan þessi nýja löggjöf hefur bein áhrif.

3. Samningsaðilar skulu gera sitt ítrasta til að komast að samkomulagi um málefni sem samningur þessi tekur til.

Sameiginlega EES-nefndin skal einkum gera sitt ítrasta til að finna lausn sem aðilar geta sætt sig við þegar upp koma alvarleg vandamál á sviðum sem falla undir valdsvið löggjafans í EFTA-ríkjunum.

4. Ef ekki er unnt að komast að samkomulagi um breytingar á viðauka við samning þennan, þrátt fyrir beitingu undanfarandi málsgreinar, skal sameiginlega EES-nefndin kanna alla frekari möguleika á því að tryggja áframhaldandi góða framkvæmd samningsins og taka nauðsynlegar ákvarðanir þar að lútandi, meðal annars að viðurkenna að löggjöf sé sambærileg. Taka verður slíka ákvörðun eigi síðar en við lok sex mánaða tímabils, frá því að málinu er vísað til sameiginlegu EES-nefndarinnar, eða á gildistökudegi samsvarandi löggjafar bandalagsins ef sá dagur er síðar.

5. Hafi sameiginlega EES-nefndin ekki tekið ákvörðun um breytingu á viðauka við þennan samning við lok frests sem settur er í 4. mgr. skal litið svo á að framkvæmd viðkomandi hluta viðaukans, sem ákveðinn er samkvæmt 2. mgr., sé frestað til bráðabirgða nema sameiginlega EES-nefndin ákveði annað. Frestun af þessu tagi gengur í gildi sex mánuðum eftir lok tímabilsins sem um getur í 4. mgr., þó ekki fyrir þann dag er samsvarandi gerð EB kemur til framkvæmda í bandalaginu. Sameiginlega EES-nefndin skal áfram leitast við að koma á samkomulagi um lausn sem aðilar geta sætt sig við svo að draga megi frestunina til baka við fyrsta tækifæri.

6. Ræða skal um raunhæfar afleiðingar þeirrar frestunar sem um getur í 5. mgr. í sameiginlegu EES-nefndinni. Réttindi og skyldur sem einstaklingar og aðilar í atvinnurekstri hafa þegar áunnið sér með samningi þessum skulu haldast 1). Samningsaðilar skulu, eftir því sem við á, ákveða hvaða breytingar þurfi að gera vegna frestunarinnar.

Rök, eða réttara sagt trú ESB, er sú að með því að ljúka endanlega markaðsvæðingu á póstmarkaðinum með innleiðingu tilskipunarinnar, muni samkeppnin gera allt betra, auka gæði og lækka verð. Þessi ofurtrú ESB á yfirburði markaðarins sem drifinn er áfram af samkeppnishugsjón hinna frjálsu fyrirtækja, kemur auðvitað ekki á óvart. Hún er hluti af því kalda markaðssamfélagi sem regluverk ESB er að þvinga þjóðir Evrópu til að taka upp. Og eins og hvert annað trúboð byggir sannfæring ESB á því að þurfi að bjarga heiðingjunum frá eigin heimsku. Það þarf því ekki að hlusta á einhvert muldur heiðingjanna um að þeirra kerfi sé bara býsna gott og þeir vilji engar breytingar.

Hingað en ekki lengra

Í þessu tilfelli er ESB að sundra hinu opinbera kerfi póstþjónustu sem dafnað hefur og þjónað íbúum margra landa ESB með ágætum áratugum saman. Með fyrstu og annarri tilskipuninni um póstþjónustuna var öll póstburðarþjónusta, utan bréfa og böggla sem eru 50 gr eða minna, markaðsvædd. Einkaréttur hinnar opinberu póstþjónustu var afnuminn og einkaaðilum hleypt að. Með þriðju tilskipuninni á að ljúka verkinu og markaðsvæða póstþjónustuna að fullu. En nú bregður svo við að Norðmönnum finnst nóg komið. Þeir hafa sagt hingað og ekki lengra. Norska ríkisstjórnin hefur ákveðið að beita neitunarvaldi sínu samkvæmt EES-samningnum.

Almenningur beygði ESB-sinnaða ráðherra Verkamannaflokksins

Það var þó hinum ESB-sinnuðu ráðherrum Verkalýðsflokkins í Noregi þvert um geð, þeir hafa hingað til beitt áhrifum sínum til að Noregur taki umyrðalaust upp allar tilskipanir ESB. En mótstaðan gegn pósttilskipuninni meðal almennings hefur verið mikil. Hún hefur fundið sér farveg í samþykktum hinna ýmsu verkalýðsfélaga og að lokum samþykkti framkvæmdastjórn LO samhljóða í marsmánuði síðastliðnum að krefjast þess að neitunarvaldi yrði beitt. Á landsfundi Verkamannaflokksins mánuði síðar var svo sama krafa samþykkt. Norskir fjölmiðlar töluðu um að Jens Stoltenberg og aðrir úr framvarðasveit Verkamannaflokksins hafi þar beðið ósigur sem undan sveið. ( “I dag gikk statsminister Jens Stoltenberg og resten av toppledelsen i Arbeiderpartiet på et sviende nederlag i saken om Norge skal innføre EUs tredje postdirektiv.” http://www.nrk.no/nyheter/norge/1.7588168)

Og nú stendur þetta svart á hvítu á heimasíðu ríkisstjórnarinnar: “Direktivet er vedtatt i EU. Norge har meddelt sine EFTA/EØS-partnere at de ønsker å benytte reservasjonsretten som følger av EØS-avtalen artikkel 102. EU-siden blir informert om den norske holdningen på møtet i EØS-rådet 23. mai. “ (Sjá http://www.regjeringen.no/nb/sub/europaportalen/eos-notatbasen/notatene/2008/mars/tredje-postdirektiv.html?id=522963 )

Hér eru því hraktar staðhæfingar margra ESB-sinna á Íslandi, sem einhverra hluta vegna telja að Ísland eigi engra annarra kosta völ en að taka upp allar gerðir skv. EES-samningnum. Um þetta mál verður fjallað nánar í næsta bloggi.

Trúboð og trúgirni

Norðmenn, flestir aðrir en hörðustu markaðssinnar og ESB-fylgjendur, hafa nefnilega ekki látið sannfærast af trúboði ESB. Þeir vita ósköp vel að Pósturinn í höndum hins opinbera hefur sinnt sínu hlutverki með sóma og hafa engan áhuga á að beygja sig undir hina blindu röksemdir Brussel um að markaðurinn muni skila betra verki. Svo trúgjarnir eru Norðmenn ekki. Það vill nefnilega svo til að þeir þekkja betur til í Noregi en skrifræðismennirnir í Brussel og eru tilbúnir að horfa með opnum hætti á hvaða afleiðingar þessi póst-tilskipun kann að hafa. Þeir vilja halda í kosti þeirrar póstþjónustu sem þeir þekkja. Þess vegna eru þeir tilbúnir að samþykkja þau varnaðarorð að markaðsvæðing póstþjónustunnar muni leiða til þess að póstburðargjöld innanlands verði mismunandi eftir því hvaðan og hvert pósturinn er sendur, í stað þess að í dag er eitt jafnaðargjald fyrir hverja tegund pósts. Það mun leiða til þess að það verður dýrara fyrir fólk og fyrirtæki út á landi að notfæra sér póstþjónustuna en áður var. Sem þýðir mismunun milli fólk og fyrirtækja eftir því hvar þau eru búsett/staðsett í landinu. Sem þýðir aftur að dreifbýlið verður minna aðlaðandi fyrir fyrirtæki, skatttekjur sveitarfélaga minnka, þjónusta þeirra dregst saman, fólkið flyst í burtu. Dropinn holar steininn.

Samkeppnin leiðir til ríkisaðstoðar!

Erlendir aðilar sem áhuga hafa á að reka póstþjónustu í Noregi, munu einungis velja sér arðvænleg svæði til að starfa á, sem þýðir fyrst og fremst Osló og nærsveitir. Tilskipunin mun því ekki leiða til neinnar samkeppni annars staðar í landinu. Þvert á móti mun norska póstþjónustan þurfa að eyða meira fé í auglýsingar og markaðssetningu í Osló, sem þýðir að fyrirtækið þarf að ná inn tekjum með hækkuðum póstburðargjöldum fyrir dreifbýlið.

Eina leiðin til að koma í veg fyrir þessa þróun er þá sú að ríkið komi til með að niðurgreiða póstsendingar fyrir önnur svæði en Osló. Og þá hefur tilskipunin leitt til þess að auka ríkissaðstoð til þess eins að einkaaðilar geti nýtt sér “frjálsan póstmarkað” til að fleyta rjómann með viðskiptum á Osló-svæðinu. Aukin samkeppni í póstdreifingu með fleiri fyrirtækjum kallar síðan á margföldun þess bílaflota sem sér um dreifinguna, með aukinni mengun og umferðarálagi.

Þetta skilja Norðmenn. Þetta skilur ekki reglumaskínan í Brussel, sem getur ekki annað en spýtt út úr sér fyrirskipunum/tilskipunum á borð við þessa, enda forrituð með öllum trúarkreddum hægri manna um yfirburði markaðarins, ágæti samkeppninnar og galla hins opinbera rekstrar.

-phh

Þá hefur andstaða við tilskipunina verið mjög hörð innan Fellesforbundet, en það er stærsta félagið innan LO sem starfar innan einkageirans, með 150 þúsund félaga. Síðasti landsfundur Fellesforbundet, sem haldinn var í haust, samþykkti að skora á ríkisstjórnina og Stortinget að beita neitunarvaldi sínu gegn upptöku tilskipuninarinnar. Arve Bakke, formaður Fellesforbundet skrifar á heimasíðu félagsins að það sé heimilt samkvæmt EES-samningnum og það beri að gera nú þegar slagurinn stendur um að vernda það fyrirkomulag á norskum vinnumarkaði sem þróast hefur síðast liðna öld.

Verkamannaflokkurinn norski hefur hins vegar ákveðið að tilskipunin skuli innleidd og hefur atvinnumálaráðherra flokksins, Hanne Bjurstrøm, látið hafa eftir sér að ríkisstjórnin muni ekki láta LO beygja sig í málinu. En Verkamannaflokkurinn er ekki bara upp á kannt við verkalýðshreyfinguna í þessu máli, því hinir ríkisstjórnarflokkarnir hafa miklar efasemdir um tilskipunina. Sósíalistiski vinstri flokkurinn, SV, er alfarið á móti upptöku tilskipunarinnar og margt bendir til að Miðflokkurinn, Senter Partiet, komist að sömu niðurstöðu. Norski verkamannaflokkurinn verður því að leita á náðir borgaralegu flokkanna til að koma málinu í gegn. Verkalýðsfélögin hafa þegar farið í pólitísk verkföll gegn tilskipuninni fyrr í þessum mánuði og því er margt sem bendir til að frekari átök, bæði utan og innan ríkisstjórnar Noregs, séu í uppsiglingu út af tilskipuninni um starfsmannaleigur.

-phh

Allt þetta málafuður um almannatengsl (PR, Public relations) á ekki eingöngu rætur að rekja til særðrar hégómagirndar embættismannana, heldur er nokkurs konar sárabót fyrir hversu hörmulega illa hefur tekist til með hið evrópska sameiningar-verkefni. Það er sár, en óhrekjanleg staðreynd, að opinber evrópskur umræðugrundvöllur sem stendur undir nafni, er ekki til. Hvað fjölmiðlana varðar, þá einbeita þeir sér mest um málefnin heima fyrir. Og það er líka ástæðan fyrir að upplýsingum sem berast okkur frá Brussel verður að taka með fyrirvara; þeim mun vafasamari málflutningurinn er, þeim mun betur er hann vafinn inn í frasa almannatengslafræðinganna.

Það er undir þessum óþægilegu kringumstæðum að það verður sífellt ágengari freisting fyrir ESB að móta almenningsálitið eftir eigin þörfum; Kosningar, að maður tali nú ekki um þjóðaatkvæðagreiðslur, eru leiðigjarnar öllum valdhöfum; en skoðanakannanir geta verið gagnlegar, að minnsta kosti svo lengi sem niðurstöðurnar eru kaupendum skoðanakannana að skapi.

“Lausnin er meiri Evrópa” hljómar álitið frá skrifstofu þess varaforseta sem hefur sérstakan áhuga á samskiptum. Hér var hún að vísa til niðurstöðu skoðanakönnunar, Eurobarometer” sem skrifstofa hennar hefur forgöngu um tvisvar á ári. Niðurstöðurnar voru mjög hagstæðar Framkvæmdastjórninni. “Nítíu og tvö prósent eru sammála staðhæfingunni um að það verði að bæta vinnumarkaðinn og að stuðningi við hina fátæku og félagslega útskúfuðu verði að setja í forgang. Nítíu og tvo prósent vilja hagkerfin noti færri hráefni og framleiði minna af gróðurhúsategundum.” Frábærar niðurstöður sem eflaust væri hægt að gera enn betri ef fólk væri spurt um hvort það vildi frekar stríð eða frið, veikindi eða góða heilsu eða hvort það styddi lækkun launa eða rausnarlegar launahækkanir.

Staðan lítur ekki alveg jafnvel út, ef trúa má niðurstöðum annarra skoðanakannana. Samkvæmt þeim telja aðeins 49% Evrópubúa að aðild lands þeirra að ESB sé af hinu góða og aðeins 42% treysta stofnunum ESB.”

Ofangreindur kafli er lauslega þýddur af phh og er tekinn úr bók Hans Magnusar Enzensberger, Brussel, the Gentle Monster or the Disenfranchisement of Europe, bls. 5-7.

Tilskipunin plástur á tilbúið mein

Þó svo að löggjöf ESB tryggi nú starfsmönnum starfsmannaleiga ákveðin lágmarkskjör, þá er það önnur löggjöf ESB sem hefur valdið því vandamáli sem hér er verið að reyna að takast á við. Frjáls för á vinnumarkaði, félagsleg undirboð í kjölfar dóma Evrópudómstólsins, áhersla á flexicurity, þar sem atvinnurekendum er gert auðveldara er að segja upp starfsfólki, að viðbættu umróti á vinnumarkaði í kjölfar stækkunar ESB og nú vegna þeirrar upplausnar sem ríkir í Evrópu, hafa skapað grundvöllinn undir starfsmannaleigurnar. Nú er svo komið að í mörgum löndum ESB deila og drottna starfsmannaleigur yfir drjúgum hlutum vinnumarkaðarins. Í Osló sýna tölur að 6 stærstu starfsmannaleigurnar bjóða upp á helmingi fleiri starfsmenn í byggingariðnaðinum en 6 stærstu byggingarfyrirtækin gera.

Ástæða til að óttast Evrópudómstólana

Og í Noregi, sem eins og Ísland tekur ekki sjálfkrafa upp alla löggjöf ESB um leið og hún hefur verið samþykkt, er nú hvatt til þess af verkalýðsfélögum að stjórnvöld beiti neitunarvaldi skv. EES-samningnum. Segjast Norðmenn hafa það góða löggjöf á þessu sviði að ekki aðeins sé löggjöf frá ESB óþörf, heldur sé hún beinlínis afturför. Að auki fylgir sá stóri böggull skammrifi að verði tilskipunin samþykkt í Noregi að þá mun þessi hluti vinnulöggjafar í Noregi eiga undir EFTA-dómstólinn og Evrópudómstólinn um framtíðartúlkun. Þá óttast þeir að vinnuverndarlöggjöf sín muni verða illa úti þegar kemur að árekstrum milli hennar og túlkunar Evrópudómstólanna á tilskipuninni um starfsmannaleigur. Í ljósi þess hvernig þeir dómstólar túlkuðu tilskipunina um útsenda starfsmenn og sneru þeirri réttindavernd sem átti að vera í henni fólgin á haus, er ekki skrítið þó verkalýðshreyfingin í Noregi sé uggandi.

Víðtæk neikvæð áhrif

Norðmenn líta einnig á áhrifin, verði tilvist starfsmannaleiganna lögfest með þessum hætti, ekki bara á vinnumarkaðinn, heldur einnig á byggðaþróun, stöðu verkalýðsfélaga og stöðu velferðarkerfisins. Við lögfestingu tilskipunarinnar verður ekki lengur hægt að koma í veg fyrir eða hamla starfsemi starfsmannaleiga, nema þær verði brotlega við lög. Það á sem sagt að gera starfsmannaleigur að hluta hins hefðbundna atvinnumarkaðs. Starfsmenn slíkra útleigufyrirtækja eru oftast leigðir út til skamms tíma í senn, í tímabundin verkefni. Oftar en ekki vinna þeir á einu vinnusvæði núna og öðru næst. Þeir koma oft erlendis frá og þá tala sjaldan norsku. Gallarnir sem þessu fylgja eru margir.

Byggðaröskun og veiking verkalýðsfélaga

Aukin notkun starfsmanna frá starfsmannaleigum þýðir að verkamennirnar mynda minni tengsl við vinnustaðinn, það verða færri félagar í verkalýðsfélögum og starfsmenn búa við minna atvinnuöryggi og þar með minna tekjuöryggi. Ótryggar tekjur leiða hins vegar af sér að erfiðara er að fá lán og útvega sér fast húsnæði. Margir óttast einnig að aukin notkun starfsmannaleigustarfsmanna muni leiða í lengdina til minni fagþekkingar og nýliðunar. Það muni skorta á stöðugt atvinnuumhverfi, fyrirtæki sem geta tekið á móti lærlingum og þannig viðhaldið og aukið fagkunnáttu. Það muni í lengdina leiða síðan til lakari gæða og minni framleiðni.

Þá óttast menn að starfsmannatilskipunin muni hafa neikvæð áhrif á byggðaþróun. Þegar mikilvæg fyrirtæki og stofnanir í héraði verða mannaðar fólki frá starfsmannaleigum, þá komi það niður á búsetu í héraðinu. Það leiði til minni skatttekna og tekjur sjálfstætt starfandi verði ótryggari. Þetta þýðir að geta byggðarlagsins minnkar og það verður erfiðara að reka menningar og frístundastarfsemi. Niðurstaðan verði fólksflótti frá dreifbýli til stærri þéttbýliskjarna.

Við þessu hafa mörg verkalýðsfélög og stjórnmálaflokkar sagt nei. SV, Sósíalíski Vinstri flokkurinn, stór hluti af Miðflokknum og félög innan LO, eins og Fellesforbundet vilja að Noregur beiti neitunarrétti sínum. Verkamannaflokkurinn undir forystu Jens Stoltenberg er hins vegar hallur undir ESB og hefur atvinnumálanefnd flokksins samþykkt að lögbinda tilskipunina, þó með breytingum sem eiga að slá á mestu óánægjuna.

-phh

Í viðtali við danska blaðið Weekendavisen (20.janúar 2012), ræðir Hans Magnús efni bókarinnar og er hér gripið niður í viðtalið.

“Við eigum í vandræðum með hinar 500 milljónir Evrópubúa,” segir Hans Magnus. “Þeir eru jú latir og vilja bara lifa sínu eigin lífi. Þeir skilja ekki hvað ESB er fyrir nokkuð. Ég held að það sé meðvitað. ESB er uppbyggt með þeim hætti, að það er betra fyrir okkur að skilja ekki, hvað það snýst eiginlega um. Það verða þá ekki uppþot á meðan.”

Kerfis-villan í ESB

Hans Magnus lýsir ESB sem “post-demókratisku” kerfi, þ.e. kerfi sem tekur við handan við lýðræðið. Það vill hann rekja til þess hann kallar “kerfis-villu” ESB sem á aftur rætur að rekja til upphafsins. Hann minnir á að eftir seinni heimsstyrjöldina var Evrópa í rúst og sama gildir um hið borgaralega samfélag. “Í Þýskalandi voru ekki aðrir á stjái en gamlir nasistar og þó svo Bretar hafi reynt að koma á lýðræði, var óhemju erfitt að koma því við. Það var því freistandi að ýta hinni evrópsku samvinnu úr vör á bak við luktar dyr. Franski diplómatinn Jean Monnet var einn af þeim sem var í fararbroddi. Hann var tæknikrati, maður sem var hrifinn af nefndum en kunni síður að meta pöpulinn, fólkið á götunni.” Kerfis-villan liggur því í hinu dulda embættismannakerfi, sem framleiðir tilskipanir á tungumáli sem enginn vanalegur maður skilur. Þetta er hið “síð-lýðræðislega kerfi.

Þegar blaðamaður bendir á að þrátt fyrir allt sé þingmenn Evrópuþingsins valdir og að ríkisstjórnir útnefni meðlimi framkvæmdastjórnarinnar, svarar Hans Magnus “þreytulega”: “Já, já já. En framkvæmdastjórn ESB er ekki kosin. Við, kjósendur getum ekki hent henni á dyr. Varla er það mjög lýðræðislegt? Ég kann a.m.k. ekki við slíkt, kannski af því að ég er orðinn svo gamall, að ég hef sjálfur reynt að búa í einræðisríki.”

Hin andlýðræðislega framkvæmdastjórn 

Lesandi getur næstum heyrt þegar blaðamanni svelgist á og hann spyr: Ertu að líkja framkvæmdastjórn ESB við einræði (diktatur)?

HME: “Hún er stjórn sem ekki er kosin. Það er and-lýðræði. Ég kæri mig ekki um það. Kosturinn við okkar eigin ríkisstjórnir er sá að ég get kosið þær burtu, ef þær villast af sporinu. Með friðsömum hætti. Ég hef ekki einu sinni þörf fyrir byssu.”

Blm. - Ættu Evrópubúar þá að kjósa með beinum hætti um hverjir sitja í framkvæmdastjórn ESB?

HME: “Að sjálfsögðu. En þannig er kerfið ekki. Við höfum Evrópu-þing, sem ákveður í raun ekki neitt. Í kalda stríðinu höfðu þeir líka þing í Austur-þýskalandi og Búlgaríu. Þing! Það hafa alltaf verið til þing.”

Kerfi ESB mun hrynja að lokum

Í viðtalinu færist talið að fjármálakreppu Evrópu.

HME: “Kerfið er að skapa meiri skuldir. Menn fá milljarða að láni til að borga tilbaka milljarða. Það kallast pýramída-kerfi. Það er augljóst að það mun hrynja að lokum.”

Blm. Hvað getur ESB þá gert?

HME: “Það er algengt í dag að segja að það finnist engir valmöguleikar, en áður fyrr var það svo, að rétt eins og í þínu eigin lífi, þá fundust valmöguleikar í heiminum. Sumir góðir, aðrir slæmir, en valmöguleikar engu að síður. Að halda öðru fram er ansi langt gengið.”

Hans Magnus segist hins vegar ekki hafa neina valmöguleika á takteinum, það sé ekki hans hlutverk. “Ég hef bara óljósa hugmynd um að meira af því sama, sé ekki endilega góð hugmynd, t.d. hvað varðar skuldirnar. Við tökum lán á lán ofan, þar til við stöndum í milljarða-skuldum. Og hver er lausnin? Fleiri milljarða-skuldir. Þegar að því kemur að ég sel ekki fleiri bækur, fer ég ekki út og eyði meiri peningum, ég notast við minna fé. Það er þó valmöguleiki.”

Blm. - Ertu ESB- andstæðingur?

“Ég er ekki þeirrar skoðunar að það eigi að leysa ESB upp. En í stað þess að fá sífellt meira af hinu sama, gætu menn reynt að notast við minna af hinu sama. Færri tilskipanir. Leyfið okkur bara að vera smástund í friði, í guðanna bænum. Það væri líka möguleiki.”

Blm.- Ertu ekki smeykur um hvað gerist ef samvinna Evrópulandanna líður undir lok?

HME: “Það eru þegar allt of mörg lönd með í ESB. Að sjálfsögðu verður í framtíðinni skilið á milli Evru-landanna og hinna sem eru án evru. Menn munu fela það undir einni eða annarri skammstöfun – ABCDEF- sem enginn skilur. Það er ekki ætlunin að við eigum að skilja það.”

Blm. - Þessi kerfisvilla sem þú nefndir að hefði skotið upp kollinum við fæðingu ESB, hefur hún eitthvað með vandamál dagsins í dag að gera?

HME: Að sjálfsögðu. Í námunum, eftir að námaverkamennirnir hafa unnið kol í nokkurn tíma, munu myndast litlar sprungur í veggjunum. Fyrst örsmáar, nánast ósýnilegar. En skyndilega hrynur allt saman. Þeim mun stærra sem menn byggja hið evrópska hús, eim mun fleiri sprungur munu myndast.”

Blm.- Hvernig hefur ESB-kerfið tekið bókinni þinni?

HME: “Í Brussel, þar sem rannsóknarvinna mín fór fram, var þessi litla bók lesin undir borðum, rétt eins og hún væri klámblað,” segir Hans Magnus og hlær.

p.s.

Orðið Disenfranchisement er nokkuð vandþýtt, það getur þýtt allt frá að dregið sé úr völdum eða réttindum einstaklinga eða hóps yfir í að viðkomandi sé “hnepptur í þrældóm” (enslavement). En það hefur einnig sérstaka skírskotun til kosningaréttar, og hefur þá meininguna ýmist að dregið sé úr vægi kosningaréttar eða það sem vanalegra er, að menn séu sviptir kosningarétti, annað hvort með löggjöf eða með beinum eða óbeinum þvingunum. Þýðingin sjálfræðissvipting getur því orkað tvímælis.

Lýðræðisleg stjórntæki til varnar verkafólki

Ríkisstjórn Noregs, rétt eins og ríkisstjórn Íslands og stjórnvöldum í Neðra Saxlandi, hefur verið verið meðvituð um þann vanda sem opnun vinnumarkaðar Evrópu hefur haft í för með sér og hafa því stjórnvöld á hverjum stað reynt að tryggja réttindi launþega, bæði innlendra sem aðkomufólks, með setningu laga og markvissri beitingu reglna. Þannig hefur norska ríkisstjórnin gert það að kvöð við samninga vegna opinberra innkaupa, (frá janúar 2008) að verktökum eða öðrum launþegum sem greidd eru laun vegna slíkra samninga við hið opinbera, verði að vera tryggð sambærileg laun og tíðkist á viðkomandi svæði og í viðkomandi atvinnugeira. Lítur norska ríkisstjórnin á þær reglur sem innleiðingu á ILO-sáttmála nr. 94 sem norska ríkið hefur fullgilt. Að efni til tryggir sáttmálinn hið sama, þ.e. að við gerð verksamninga vegna opinberra innkaupa, verði verkafólki, sem og framleiðendum og dreifendum vöru og þjónustu , “sambærileg kjör og viðgangast á sama landfræðilega svæði”. (sjá http://www.regjeringen.no/nb/dep/nhd/dok/nou-er/1997/nou-1997-21/11/5.html?id=346651 ) Það sem er athyglisvert er að í samþykkt þessarar stofnunar Sameinuðu þjóðanna, ILO, er ekki talað um að tryggja “lágmarkskjör” heldur “sambærileg kjör” og landsvæðið er ekki endilega afmarkað við landamæri þjóðríkja heldur getur það verið annað og minna svæði.

Rüffert – kúbeinið þrifið á loft

Röksemdir ESA ganga út á að einungis megi setja reglur um vinnumarkað heima fyrir, er fjalli með einhverjum hætti um útsenda starfsmenn, að þær hafi tilvísun í annað hvort heildstæða kjarasamninga er taki til landsins alls eða laga. Reglur sem grundvallast aðeins við opinber innkaup, uppfylli ekki slík skilyrði og séu því ekki leyfilegar.

Í Noregi verða verksamningar um opinber innkaup að innhalda klásúlur sem tryggi að verkamönnum séu tryggð laun og vinnuskilyrði sem séu engu síðri en sagt er fyrir um í heildstæðum kjarasamningum eða samningum sem að öðru leyti gilda fyrir svæðið og atvinnugreinina. Þetta telur ESA brjóta gegn tilskipuninni eins og Evrópudómstóllinn túlkaði hana í Rüffert-dómnum. (Sjá http://www.eftasurv.int/press--publications/press-releases/internal-market/nr/1480 ) Þannig notar ESA Rüffert dóminn sem kúbein til að brjótast inn á vinnumarkað í Noregi og grípa fram fyrir lýðræðislegar ákvarðanir og þjóðréttarlegar skuldbindingar Noregs gagnvart samningum Alþjóðavinnumálastofnunarinnar.

Noregur með öll réttu svörin

Í svari sínu til ESA þann 15. nóvember sl. leggur norska ríkisstjórnin áherslu á mikilvægi þessara reglna til að koma í veg fyrir félagsleg undirboð. Telur ríkisstjórnin að opinberi geirinn hafi sérstökum skyldum að gegna við að koma í veg fyrir félagsleg undirboð og arðrán á verkafólki. Segir ríkisstjórnin að reglur sínar styðjist við heimildarákvæði í tilskipun um opinber innkaup þess efnis að taka megi tillit til félagslegra þátta, auk þess sem með þeim séu innleidd ákvæði samþykktar ILO nr 94. Þar að auki vísar norska ríkisstjórnin til ályktunar Evrópuþingsins frá 25. október 2011um umbætur á tilskipuninni um opinber innkaup, þar sem Evrópuþingið krefst þess “að tilskipun um opinber innkaup fylgi skýr yfirlýsing þess efnis að hún komi ekki í veg fyrir að ríki geti innleitt ákvæði samþykktar Alþjóða vinnumálasambandsins ILO nr 94.” Tilskipunina um útsenda starfsmenn verði að túlka í ljósi tilskipunar um opinber innkaup og samþykktar ILO nr.94. (Sjá http://www.regjeringen.no/en/dep/ad/doc/andre/brev/utvalgte_brev/2011/response-from-the-norwegian-government-t.html?id=663257 )

Á að virða samninga Sameinuðu þjóðanna eða EES?

Það sem að er ekki síst áhugavert við þetta mál er að hér rekast á tvær þjóðréttarlegar skuldbindingar sem Noregur hefur tekist á hendur, annars vegar gagnvart einni af stofnunum Sameinuðu þjóðanna, Alþjóða vinnumálastofnuninni, en Noregur hefur fullgilt samþykkt ILO nr. 94 og hins vegar skuldbindingar gagnvart EES-samningunum, eins og þær hafa síðar verið túlkaðar af Evrópudómstólnum. Hanne Bjurstrøm (Ap) atvinnuráðherra Noregs var ómyrk í máli sl. sumar, þegar hótun ESA um að draga Noreg fyrir EFTA-dómsstólinn lá fyrir. “Við viljum heldur styrkja regluverkið, en að veikja að. Það er mjög miður að við fáum slíka ákvörðun frá ESA,” sagði Bjurstrøm þá.

Óttinn við yfirvaldið

Það er hins vegar talandi dæmi um ótta við Yfirvaldið að þrátt fyrir að hafa góðan og réttlátan málstað að verja, þá bakkar norska ríkisstjórnin nú og gerir breytingar á efni umræddrar reglugerðar. Og ekki verður betur séð en að óttinn við ESA hafi orðið viljanum til að fylgja samþykktum ILO yfirsterkari. Nú kveða reglurnar skýrt á um að það eru aðeins lágmarkslaun, eins og þau eru ákveðin í miðlægum kjarasamningum, sem þarf að virða. Í ILO samþykktinni er talað um sambærileg laun. Ekki er lengur vísað til að laun og vinnuaðstæður skuli vera “sambærileg við það svæði og atvinnugrein sem við á”, eins og er gert í ILO-samþykkt 94. Þá er tekið fram í nýju reglunum að aðeins verði miðað við þau atriði sem talin eru upp í tilskipuninni um útsent starfsfólk, samkvæmt gr 3.1 (lágmarkslaun, vinnutími, greiðslur fyrir ferðir, fæði og húsnæði).

Þannig leggst norska ríkisstjórnin niður fyrir Yfirvaldinu, en norsk yfirvöld hafa verið að bakka í þessu máli allt frá byrjun. Megn óánægja ríkið með málavöxtu innan verkalýðshreyfingarinnar en nú er beðið viðbragða ESA við svörum ríkisstjórnar Noregs.

Tilskipun um starfsmannaleigur næsta mál á dagskrá

Verkalýðshreyfingin í Noregi hefur hins vegar einbeitt sér að næstu sendingu frá ESB, sem er tilskipun um starfsmannaleigur. Fagforbundet hefur krafist þess að ríkisstjórnin beiti neitunarvaldi gegn tilskipuninni og í fyrradag (18.janúar 2011) efndu verkalýðsfélög vítt og breitt um Noreg til mótmæla gegn henni. Frá því verður sagt í næsta bloggi. Það er hins vegar hrópandi hversu ólík viðbrögð verkalýðshreyfingarinnar í Noregi við sendingum frá Brussel, eru viðbrögðum kollega þeirra á Íslandi. Í Noregi er umræðan lífleg og gagnrýnin og henni fylgt eftir með aðgerðum. Hér heima, tja?

-phh

Einn hinna tímamótandi dóma er svokallaður Rüffert-dómur sem kveðinn var upp af Evrópudómstólnum í apríl 2008. Í dómnum er gripið fram fyrir hendur stjórnvalda í Neðra-Saxlandi sem höfðu reynt að koma í veg fyrir félagsleg undirboð í verkefnum á vegum hins opinbera. Rétt eins og í EFTA-dómnum gegn Íslandi, véfengir dómstólinn skilgreiningar stjórnvalda á hvað teljast lögleg/lögbundin lágmarkslaun. Með túlkun sinni á lögbundnum lágmarkslaunum í skilningi tilskipunarinnar um útsenda starfsmenn, kemur dómstólinn í veg fyrir að stjórnvöld geti krafist þess að verktakar sem starfa fyrir hið opinbera, greiði umsamin lágmarkslaun eins og þau gerast á vinnumarkaði hins opinbera. Þau lágmarkslaun, nái samkvæmt skilgreiningu, ekki til alls launamarkaðar í Þýskalandi og því eru þau ekki nothæf viðmiðun. Það er svo sem tilvísun í þennan dóm, sem að ESA er að reyna að knésetja stjórnvöld í Noregi og fá norsk stjórnvöld til að brjóta ILO-samþykkt 94. Ég mun gera nánari grein fyrir því máli í næsta bloggi.

Ég endurbirti því grein um Rüffert-dóminn sem ég ritaði sem alþjóðafulltrúi BSRB í apríl 2008 og er að finna á heimasíðu bandalagsins(http://www.bsrb.is/erlent/nr/1350/).  Því er þó við að bæta, að í ljósi reynslunnar og niðurstöðu EFTA-dómsins gegn íslandi, er hreint ekki víst hver vörn er í lögum númer 55 frá 1980, sem kveða á um að laun og önnur starfskjör, sem aðildarsamtök vinnumarkaðarins semja um, skulu vera lágmarkskjör. Eins og dæmin frá sanna, þá er alls ekki víst að skilningur Evrópudómstólanna á hvað teljist til launa eða lágmarkslauna, samræmist skilningi viðeigandi stjórnvalda heima fyrir. En hér kemur greinin:   

Evrópudómstóllinn heggur í sama knérunn

Ég bendi upplýsingaþyrstum lesendum á hina ágætu síðu http://vinstrivaktin.blog.is/blog/vinstrivaktin/ og að sjálfsögðu á síðu Heimssýnar http://heimssyn.is/ 

Bestu kveðjur, Páll

Það sem er einnig áhugavert við þessa þróun er að hún sýnir að það væri röng afstaða hjá samninganefndum Íslands að ganga út frá að öll löggjöf ESB sé óhagganleg - og draga þar af leiðandi þá ályktun að það sé óraunhæft að gera kröfur sem ganga á þessa löggjöf. Allur þrýstingur á breytingar, hvort sem kemur frá verkalýðshreyfingunni eða samninganefnd Íslands þess vegna, kann að skila árangri. Þannig er hreyfing á tilskipun um opinber innkaup, um reglur um ríkisaðstoð ofl. Það er því um að gera að hræðast ekki ESB-valdið - og gera kröfur  sem endurspegla raunverulega hagsmuni Íslands þó það kunni að framkalla það sem íslenska samninganefndin kann að óttast mest - yfirlætisfliss hinna kurteisu heimsborgara og viðskálendanna úr samningateymi ESB.

-phh

Einbeittur brotavilji

Það vær ætlun ESB “með einbeittum brotavilja” að koma á slíkum vinnumarkaði á hinum innri markaði ESB með tilurð þjónustutilskipunarinnar. Upprunalandsreglan svokallaða í tilskipuninni gekk einmitt út á þetta; pólskir starfsmenn sem buðu “þjónustu” erlendis, áttu að vera á pólskum starfskjörum og launum. Það var pólskra yfirvalda að fylgjast með að ekki væri á þeim brotinn réttur, yfirvöld gistilandsins áttu að hafa mjög takmarkaðan rétt til eftirlits og inngripa. Og þrátt fyrir að hörð barátta evrópskra verkalýðsfélaga gegn tilskipunin hafi borið nokkurn árangur, þá er upprunalandsregluna enn að finna, t.d. í nýjum lögum 2011 nr. 76 21. júní um þjónustuviðskipti “þegar þjónusta er veitt án staðfestu” eins og segir í greinargerð með frumvarpinu.

Jákvæðri tilskipun...

Á hinum innri markaði ESB gilda meginreglurnar um fjórfrelsið, frelsi til að veita þjónustu, frelsi fjármagnsins, frjáls för verkafólk og frelsi til að selja vörur. Menn sáu því fyrir vandamálin sem upp gátu komið ef slíkt frelsi væri algert og í þeim tilgangi að verja stöðu og réttindi launafólks á hinum innri markaði samþykkti ESB tilskipun 96/71/EC um útsenda starfsmenn. Tilskipuninni var sem sagt ætlað að verja réttindi útsendra starfsmanna, en ekki síður réttindi launafólks í gistilandinu með því að koma í veg fyrir gegndarlaus félagsleg undirboð. En tilskipuninni var einnig ætlað að koma í veg fyrir ósanngjarna samkeppni, því hvernig á sænskt þjónustufyrirtæki með starfsmenn á sænskum launum að standast samkeppni við lettneskt fyrirtæki sem starfar í Svíþjóð en borgar helmingi lægri laun samkvæmt lettneskum kjarasamningum?

...snúið á haus af dómstólum

Það sem að hefur síðan gerst, eftir átökin um þjónustutilskipunina og samþykkt hennar 2006, er að Evrópudómstólinn (ECJ) snýr efni tilskipunarinnar á haus með Laval-dómnum sem kveðinn var upp í árslok 2007. Tilskipunin, sem menn töldu almennt að ætti að tryggja ákveðin réttindi að lágmarki, er túlkuð af dómstólnum sem hámarksréttindi. Þeim atriðum sem verkalýðshreyfingin gerði ESB afturreka með í baráttunni gegn þjónustutilskipuninni, var nú (að hluta til) náð til baka með nýrri tangarsókn Evrópudómstólsins. Tilskipunin um útsenda starfsmenn hefur síðan verið notuð til af dómstólunum (EFTA og ECJ) til að hefta og draga úr réttindum launafólks. Dæmi um það er málarekstur ESA gegn Íslandi sem endaði með dómi EFTA-dómstólsins 28. júní síðasta sumar.

Réttlætið og frelsið

Það mál er um margt mjög áhugavert, ekki síst vegna þess að það sýnir hvar dómstólarnir, í þessu tilviki EFTA-dómstóllinn, telja skyldur sína liggja. Þær skyldur virðast umfram annað vera við ákveðinn hluta af því ESB sem við Íslendingar erum að sækja aðgang að. Ég myndi ætla að flestir Íslendingar búist við “réttlátri” málsmeðferð fyrir þeim yfirþjóðlegu dómstólum sem Evrópudómstóllinn og EFTA-dómstóllinn eru, ekki síst fyrir þær sakir að þeir eru æðsta dómstigið og skera úr um löggjöf ESB og EES sem gengur framar löggjöf aðildarríkjanna. Ég myndi enn fremur ætla að flestir teldu það ákveðið sanngirnismál að erlendu launafólki væru tryggð sambærileg kjör og réttindi á við innlent, ekki síst þegar það er það tryggir stöðu hins innlenda starfsfólks og kemur í veg fyrir ósanngjarna samkeppni. Og að mörgum þyki það nokkuð sérstakt að tilskipun sem upphaflega er ætlað sérstaklega að gæta hagsmuna launafólks og fyrirtækja gagnvart óheftu “frelsi” markaðarins, sé meðvitað snúið á haus til þess að passa upp á hagsmuni “frelsins”. Og að stofnanir, eins og Eftirlitsstofnun EFTA, ESA, leggi sig í framkróka til að passa upp á að launamenn njóti nú ekki of mikilla réttinda – því þegar allt kemur til alls kann það jú að kosta fyrirtækin bæði aukalega fjármuni og fyrirhöfn, en það er nú einu sinni sem þau eiga að vera “frjáls” undan. Það er frelsið sem dómstólarnir passa eins og varðhundar, skítt veri með önnur gildi og aðra hagsmuni.

Varðhundar á hælum lýðræðisins

Og það er einmitt í hlutverki varðhundsins sem að Eftirlitsstofnun EFTA, ESA, leggur af stað í þennan tiltekna leiðangur strax þann 19. október 2005. Þá er stofnunin farin að hnusa af þágildandi lögum nr 96 frá 2002 um útlendinga og meðfylgjandi reglugerð (53/2003) um útsenda starfsmenn. Þegar að Alþingi árið 2007, í samvinnu við verkalýðshreyfinguna, hefur svo smíðað og samþykkt ný lög nr. 45 27. mars “um réttindi og skyldur erlendra fyrirtækja sem senda starfsmenn tímabundið til Íslands og starfskjör starfsmanna þeirra” að þá færist rannsókn ESA yfir á þau. Lögin komu til í kjölfar mikillar umræðu um kjör erlendra verkamanna á Íslandi, um starfsmannaleigur sem snuðuðu þá og nauðsyn þess að bæta úr málum. Sem sagt lýðræðislega tekin ákvörðun af Alþingi Íslendinga í samvinnu við alla helstu hagsmunaaðila og fengin niðurstaða sem var öllum til hagsbóta. Erlendir launamenn fengu réttindi sem voru sambærileg íslenskum og ef þeir hefðu meiri réttindi heiman frá, þá héldu þeir þeim. Samkeppnisstaða fyrirtækja var leiðrétt. Hvert var þá vandamálið?

Of miklar upplýsingar og of mikil réttindi

Að mati ESA var vandamálið tvíþætt; annars vegar hvað varðaði upplýsingaskyldur hins erlenda fyrirtækis til yfirvalda og taldi ESA að greinar 8.,10. og 11. í lögunum stæðust ekki dóma Evrópudómstólsins, þar sem m.a. var vísað til þjónustutilskipunarinnar; of ítarlegar kröfur væru gerðar til fyrirtækja um upplýsinga til fyrirtækja.

Hins vegar taldi ESA að 5. gr. Réttur til launa í veikinda- og slysatilvikum og 7. gr. Slysatryggingar vegna andláts, varanlegs líkamstjóns og tímabundins missis starfsorku, brytu annars vegar gegn 36. gr. EES-samningsins um frelsi í þjónustuviðskiptum og hins vegar gegn gr. 3.1 í tilskipuninni um útsenda starfsmenn.

Alþingi beygði sig fyrir vilja ESA hvað varðar greinar 8.,10., og 11. og breytti lögum nr. 45 27. mars 2007 með lagabreytingu 15. júní 2010.

Veikindaréttur í vegi þjónustufrelsis

Ísland vildi hins vegar ekki beygja sig hvað varðar gr. 5 og 7 og stefndi ESA því ríkinu fyrir EFTA-dómstólinn. Var Íslandi stefnt fyrir brot gegn 36. gr. EES-samningsins um frelsi í þjónustuviðskiptum og hins vegar gegn gr. 3.1 í tilskipuninni um útsenda starfsmenn.

Article 36(1) EEA reads:

Within the framework of the provisions of this Agreement, there shall be

no restrictions on freedom to provide services within the territory of the

Contracting Parties in respect of nationals of EC Member States and

EFTA States who are established in an EC Member State or an EFTA

State other than that of the person for whom the services are intended.

Uppleggið er sem sagt það að sé hindrun í vegi viðskipta með þjónustu að menn fái greidda veikindadaga og séu slysastryggðir! Situr það ekki vel? En þegar til kastanna kom tók dómurinn ekki afstöðu með hvaða hætti gr. 5 og gr. 7 stríddu gegn þjónustufrelsinu, því hann komst að þeirri niðurstöðu að greinarnar brytu gegn gr. 3.1 í tilskipuninni um útsenda starfsmenn og lét það duga.

Ágreiningsákvæði tilskipunar um útsenda starfsmenn

Fljótt á litið þá virðast ákvæði greinar 3.1 vera nokkuð jákvæð. Tekið er fram að aðildarríki skuli tryggja útsendum starfsmönnum ákveðin réttindi, talin upp í liðum a til g, hvort sem er með lögum eða heildstæðum kjarasamningum. Þá segir að hugtakið “lágmarkslaun” sé notað eins og það er skilgreint í lögum gistilandsins eða samkvæmt hefð í því landi. Þá segir í 7. gr. að gr. 1-6 skuli ekki koma í veg fyrir að starfsmenn njóti hagstæðari kjara og vinnuskilyrða. Loks segir að aðildarþjóðir megi setja lög, (sem séu í samræmi við EES-samninginn) með tilvísun í “public policy”. Því gæti virst með eðlilegum lesskilningi, að ákvæði laga “45 um réttindi og skyldur erlendra fyrirtækja...” ættu vel að geta rúmast innan þessa ramma, sérstaklega þar sem andi laganna virðist vera sá almennt að veita útsendum starfsmönnum ákveðna vernd og réttindi. (Sjá fullan enskan texta hér að neðan.)

Snúið upp á almenna skynsemi í pólitískum tilgangi

EFTA-dómstólnum, eins og Evrópudómstólnum áður, tekst hins vegar að lesa þennan texta með allt öðrum hætti. Evrópudómstólinn reið á vaðið með Laval-dómnum og EFTA-dómstóllinn fylgir síðan í fótspor hans.

Í úrskurði sínum byrjar dómstólinn á að benda á að formála (preamble) tilskipunarinnar sé að finna grein 13 sem kveði á um að aðildarríkin þurfi að samræma lög sín svo tryggja megi lágmarksvernd útsendra starfsmanna; slíka samræmingu sé einungis hægt að tryggja með ESB-löggjöf. (Greinin er því í raun röksemdafærsla fyrir nauðsyn tilskipunarinnar sem slíkrar.)

Næsta ályktun sem dómurinn dregur af formálagrein 13, er svo þar sem dómurinn byrjar alvarlega að snúa upp á almenna skynsemi í pólitískum tilgangi; Hann segir að þar sem að nauðsyn sé á að samræma löggjöfina, verði að draga þá ályktun að liðir a til g, í grein 3.1 séu tæmandi. Það megi með öðrum orðum ekki tryggja lágmarksréttindi starfsmanna á öðrum sviðum en nákvæmlega þeim sem þar eru talin upp! Ef gefa eigi aðildarríkjum leyfi til að tryggja réttindi á fleiri sviðum, yrði það til að eyðileggja skilvirkni tilskipunarinnar!

Bíðum við! Hvernig má það eyðileggja virkni tilskipunar sem segir að starfsmanni skuli að lágmarki vera tryggð réttindi A og B, þó svo að einhver ríki vilji bjóða honum að auki, réttindi C og D? Fyrir mér, sem ólöglærðum manni, er þetta hreint bull! (EFTA dómstólinn ber reyndar fyrir sig úrskurð Evrópudómstólsins í Laval málinu – en hingað til hefur það ekki gert niðurstöður réttari, þó svo sama vitleysan sé endurtekin tvisvar!)

Lagalegar hártoganir á röngum forsendum

Nú þegar dómstóllinn hefur gefið sér þessa (röngu) forsendur, þá fer hann að snúa sér að efni greina 5 og 7 í íslensku lögunum og þá byrja hinar lagalegu hártoganir. Samkvæmt 3.1 c lið megi bara tryggja starfsmönnum lágmarkslaun – og þá fer rétturinn að velta fyrir sér hvað teljist til slíkra launa. Ísland, stutt af lagaálitum frá Noregi og Finnlandi, hélt því fram að réttur til greiðslu veikindadaga væri hluti af launum. Dómurinn kemst ekki hjá því að viðurkenna það sem stendur í tilskipuninni að það sé réttur aðildarríkja að skilgreina sjálf hvernig skuli skilgreina lágmarkslaun – en segir svo einfaldlega að sá réttur sé ekki óskilyrtur. Dómurinn segir að það skipti engu máli hvernig ILO eða aðrir skilgreini laun og blæs svo aðrar á röksemdir Íslendinga. Hann kemst að þeirri niðurstöðu að greiðslur fyrir veikindadaga teljist ekki til launa, eins og dómurinn telur að þau eigi að skilgreina. Ergo gr. 5. í lögum nr 45, 2007, er ólögleg og hún skal út!

Hann afgreiðir síðan 7. gr. með svipuðum hætti, slysatrygging falli ekki undir upptalninguna í liðum a til g og dæmir hana ólöglega líka.

Sjálfræði ríkjanna bara að nafninu til

Þá var það síðasta tromp Íslands, sem var að vísa til þess að við hefðum leyfi til að setja svona “hræðileg” lög með tilvísun í það “public policy” og myndi orðrétt þýðast sem opinber stefna. En það er ekki meining, eins og EFTA-dómstóllinn vill horfa á málið. Í röksemdafærslu sinni segir hann að undantekningin frá ákvæðum tilskipunarinnar sem megi fá með tilvísun í public policy, sé í raun undantekning frá meginreglunni um frelsið til að veita þjónustu. Þó svo að aðildarríkin séu ennþá, að nafninu til (in principle) frjáls til að ákveða hvað heyri undir “public policy” í ljósi hagsmuna og þarfa hvers aðildarríkis, þá verði að túlka “public policy” í samhengi EES, og sérstaklega þegar til public policy er vísað sem réttlætingar á undantekningu frá meginreglunni um frjáls þjónustuviðskipti, þröngt. Annars geti aðildarríkin bara túlkað public policy eins og þeim sýnist án nokkurrar stjórnar stofnana EEA! Dómstólinn kemst því að þeirri niðurstöðu að aðildarríki megi bara vísa til public policy sem ástæðu til að setja lög eftir eigin höfði, ef að það telst vera raunveruleg og nægjanlega alvarleg ógn sem steðji að grundvallarhagsmunum þjóðfélagsins! Að sjálfsögðu kemst dómstólinn að þeirri niðurstöðu að það sé ekki ógn við grundvallarhagsmuni íslensks þjóðfélags þó svo að greinar 5 og 7 verði fjarlægðar!

(The public policy exception is, more fundamentally, a derogation from the principle of freedom to provide services. While the EEA States are still, in principle, free to determine

the requirements of public policy in the light of their national needs, the notion of

public policy in the EEA context, particularly when it is cited as justification for

a derogation from a fundamental freedom, must be interpreted strictly, so that its

scope cannot be determined unilaterally by each EEA State without any control

by the EEA institutions. It follows that a public policy provision may be relied

upon only if there is a genuine and sufficiently serious threat to a fundamental

interest of society.)

Lýðræðislegri og skynsamri lagasetningu rústað í nafni frelsins

Þar með er búið að rústa lögum nr. 45 27. mars “um réttindi og skyldur erlendra fyrirtækja sem senda starfsmenn tímabundið til Íslands og starfskjör starfsmanna þeirra”. Búið er að þrýsta á að gr. 8.,10., og 11. hefur verið breytt þannig að nú er erfiða fyrir Vinnumálastofnun að gegna eftirlitshlutverki sínu en áður, og nú bíður Alþingis að gera enn á ný breytingar á lögunum með afnámi greina 5. og 7.

Það sem að þessi saga sýnir er að menn verða vera mjög á varðbergi gagnvart dómstólum eins og EFTA-dómstólnum og Evrópu-dómstólnum. Þeir eru ekki eins hver annar dómstóll sem er að reyna að komast að réttlátri niðurstöðu í deilum tveggja. Þeir hafa hvor um sig hliðstæð hlutverk; að passa upp á grunnsáttmála ESB og EES-samninginn, sem byggir á sömu grunnsáttmálum um fjórfrelsið. Til þess að geta gegnt því hlutverki varðhundsins skirrast þeir ekki við að beita öllum þeim meðölum og rökum sem þeir þurfa.

-phh

Hér á eftir kemur svo grein 3.1. í tilskipuninni um útsenda starfsmenn sem til er vitnað:

(3)1. Member States shall ensure that, whatever the law applicable to the

employment relationship, the undertakings referred to in Article 1(1)

guarantee workers posted to their territory the terms and conditions of

employment covering the following matters which, in the Member State

where the work is carried out, are laid down:

- by law, regulation or administrative provision, and/or

- by collective agreements or arbitration awards which have been

declared universally applicable within the meaning of paragraph 8,

insofar as they concern the activities referred to in the Annex:

(a) maximum work periods and minimum rest periods;

(b) minimum paid annual holidays;

(c) the minimum rates of pay, including overtime rates; this point does not

apply to supplementary occupational retirement pension schemes;

(d) the conditions of hiring-out of workers, in particular the supply of

workers by temporary employment undertakings;

(e) health, safety and hygiene at work;

(f) protective measures with regard to the terms and conditions of

employment of pregnant women or women who have recently given

birth, of children and of young people;

(g) equality of treatment between men and women and other provisions on

non-discrimination.

For the purposes of this Directive, the concept of minimum rates of pay

referred to in paragraph 1(c) is defined by the national law and/or

practice of the Member State to whose territory the worker is posted.

...

7. Paragraphs 1 to 6 shall not prevent application of terms and

conditions of employment which are more favourable to workers.

...

8. ‘Collective agreements or arbitration awards which have been

declared universally applicable’ means collective agreements or

arbitration awards which must be observed by all undertakings in the

geographical area and in the profession or industry concerned.

...

10. This Directive shall not preclude the application by Member States, in

compliance with the EEA Agreement, to national undertakings and to the

undertakings of other States, on a basis of equality of treatment, of:

- terms and conditions of employment on matters other than those

referred to in the first subparagraph of paragraph 1 in the case of public

policy provisions,

- terms and conditions of employment laid down in the collective

agreements or arbitration awards within the meaning of paragraph 8 and

concerning activities other than those referred to in the Annex.

Fjórðungur íbúa ESB við fátækramörk

Barátta ESB fyrir aukinni samkeppnishæfni sambandsins hefur því fremur falist í því að gera ESB að samkeppnishæfara um ódýrt og hreyfanlegt vinnuafl í samkeppni við lönd eins og Kína og Indland, en að öll áhersla hafi legið á þekkingarsköpun og dýrari störf. Í þeim mæli sem þróunin hefur gengið í báðar áttir, hefur gjáin milli hinna betur stæðu og hinna sem minna hafa milli handanna, aukist. Árið 2005 töldust 78 milljónir íbúa ESB vera við eða undir fátæktarmörk eða um 16%. Og samkvæmt Eurostat býr nú rétt tæpur fjórðungur af öllum íbúum ESB, um 120 milljónir manna, við hættu á að falla undir fátækramörk eða lenda í félagslegri útskúfun! (Sjá “People at risk of poverty or social exclusion by age and gender. “ http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=ilc_peps01&lang=en)

Samkvæmt Evrópusambandi verkalýðsfélaga, ETUC, voru að minnsta kosti 15% vinnuafls í íhlaupavinnu (fixed term work) árið 2009. Af þeim sem hafa vinnu, fá 8% svo lág laun að þau falla undir fátækramörk. ESB hefur markvisst unnið því að “normalisera” það sem hefur verið kölluð óviss vinna eða “precarious work” og margir hafa gagnrýnt að hugmyndir ESB um “flexicurity” hafi ýtt undir óöryggi launafólks á vinnumarkaði. Atvinnuleysi í ESB er nú að meðaltali um 10%. Þetta er sú hlið á ESB sem yfirleitt fær litla umfjöllun, a.m.k. hjá þeim sem sjá sambandið í rósrauðum bjarma og vilja ólmir fá landsmenn til að gerast meðlimir í sælufélaginu.

Dómar sem brjóta múrana

Við munum því á næstunni líta til þess með hvaða hætti ESB hefur seilst inn á vinnumarkaði aðildarríkjanna, sem er reyndar svið sem á að vera á hendi hvers aðildarríkis fyrir sig og utan áhrifasviðs ESB. Við munum því skoða nánar nokkrar tilskipanir sem hafa haft mikil áhrif á þessu sviði og ekki síst vegna þeirra túlkunar sem Evrópudómsstólinn hefur gefið með dómum sínum. Nýjasta dæmið er löggjöf ESB um “efnahagslega stjórnun”, svokallaður “six-pack”, en einnig er um að ræða tilskipanir eins og þjónustutilskipunina sem hafði þann yfirlýsta tilgang að ryðja öllum hindrunum úr vegi fyrirtækja, meðal slíkra hindrana töldust ítök verkalýðsfélaga og ýmis lög og reglur sem talin voru standa í vegi fyrir óheftu frelsi fyrirtækjanna. En við munum einnig líta á sem og tilskipanir eins og 2008/104/EC um starfsmannaleigur og tilskipun 96/71/EC um útsenda starfsmenn. Evrópudómstólinn hefur fellt nokkra fræga og umdeilda dóma eins og Laval-dóminn, Viking-dóminn, Luxemborgar-dóminn og Rüffert-dóminn, sem allir hafa seilst með einum eða öðrum hætti inn á hefðir og/eða löggjöf á vinnumarkaði.

En það eru færri sem vita að við Íslendingar höfum okkar eigin dóm á þessu sviði, sem EFTA-dómstólinn kvað upp 28. júní 2011. Sá dómur greip með beinum hætti fram fyrir hendurnar á Alþingi. Og í næsta bloggi mun ég skoða þann dóm nokkuð ítarlega, þar sem hann sýnir nokkuð vel hvaða áherslur þessir tvíburadómstólar, Evrópudómstólinn og EFTA-dómstólinn leggja þegar kemur að því að vega og meta réttindi verkafólks annars vegar og réttindi fyrirtækja eins og þau eru tryggð með fjórfrelsinu, í þessu tilfelli frelsinu til að veita þjónustu.

-phh

Jón Bjarnason sagði í yfirlýsingu sem hann gaf um leið og hann hvarf úr ráðherrastólnum að undir hans forystu hafi “mikil vinna farið fram innan sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytis við aðildarumsókn að ESB í samræmi við fyrirmæli Alþingis.” En hann bætti jafnframt við:

“Þess hefur jafnframt verið gætt að í engu sé farið út fyrir það umboð sem Alþingi veitti ríkisstjórninni með þingsályktunartillögu sinni þann 16. júlí 2009. Slík varfærni og ábyrgð er afar mikilvæg þegar um er að ræða meðferð íslenskra hagsmuna í milliríkjasamningum.”

Spurningin er því hvort Steingrímur J. Sigfússon verður jafn varfærinn og passi að í engu verði farið út fyrir það umboð Alþingis sem ríkisstjórnin fékk? Eða mun hann láta undan þrýstingi Samfylkingarinnar og breyta um stefnu? Það verður því vandlega fylgst með hvaða stefnu Steingrímur mun fylgja í aðildarviðræðunum hvað varðar þá málaflokka sem undir þessi ráðuneyti falla.

Er Ísland að sækja um undanþágur frá Maastricht?

Í athyglisverðri frétt sem birt var á Vísi.is þann 30. desember sl. (http://www.visir.is/ovist-hvort-ad-steingrimur-muni-fylgja-aaetlun-arna-pals-eftir/article/2011111239916) er það sagt óvíst hvort Steingrímur J. muni fylgja eftir þeirri stefnu sem Árni Páll hefur haft í mótun samningsmarkmiða fyrir efnhags- og viðskiptaráðuneytið. Nánar tiltekið segir:

“Vegna breytinganna í ríkisstjórninni er nú algjör óvissa uppi um risavaxið mál sem Árni Páll Árnason hafði í vinnslu í ráðuneyti sínu sem efnahags- og viðskiptaráðherra, en hann hafði í undirbúningi að ná samningi við Evrópusambandið um undanþágu frá Maastricht-skilyrðunum til að geta afnumið gjaldeyrishöftin og tekið upp evru sem gjaldmiðil samhliða aðild.”

Ein ástæða þess að þessari frétt hefur ekki verið gert hærra undir höfði, fyrir utan ráðherraskipti og önnur stórmál sem á hana hafa skyggt, er sennilega að fréttin er fremur ónákvæm og sundurlaus. Þannig segir t.d. í greinagerð samningahóps um gjaldmiðilssamstarf:

“Við inngöngu í ESB er umsóknarríki í sjálfsvald sett hvenær það gerist aðili að gengissamstarfinu ERM II. Þátttaka í ERM II í að minnsta kosti tvö ár er skilyrði fyrir upptöku evru, en auk þess þarf að uppfylla önnur efnahagsleg og fjármálaleg skilyrði fyrir upptöku evru (Maastricht-skilyrði). “

Það er því ólíklegt, svo ekki sé meira sagt, að það sé talið raunhæft markmið að taka upp evruna samhliða aðild. Tímasetning fréttarinnar er hins vegar áhugaverð og undir kringumstæðum átaka um ráðherrastóla, má telja nokkrar líkur á að efni hennar hafi verið lekið úr ráðuneytinu, til að sýna styrk fráfarandi ráðherra Árna Páls Árnasonar. Það kann að styrkja trúverðugleika hennar.

Er harðari kröfugerð framundan, Steingrímur?

Ef það meginatriðið fréttarinnar er hins vegar rétt, að Árni Páll hafi staðið í viðræðum um að fá undanþágu af einhverju tagi frá Maastricht-skilyrðunum, að þá þykja mér það mjög jákvæðar fréttir! Ekki vegna þess að ég telji að við eigum að fá undanþágur til að taka upp evruna, heldur vegna þess að það sýnir að það má reisa kröfur á öllum sviðum og af öllum toga, jafnvel þó þær varði undanþágur frá meginsáttmálum ESB. Ef að Ísland hefur sótt um undanþágur frá Maastricht-skilyrðunum (og það á tímum sem að allt ESB leikur á reiðiskjálfi vegna þess að það er verið að herða öll þau skilyrði og afnema allar undanþágur) að þá gefur það að sjálfsögðu vonir um að Ísland muni vera ódeigt í kröfugerð sinni á öðrum sviðum, eins og t.d. hvað varðar almannaþjónustuna, landbúnað og sjávarútveg! Megi guð láta á gott vita!

Og Steingrímur, við viljum gjarna fá að vita hvað er satt í þessum efnum! Er hér komið fordæmi úr ranni Samfylkingarinnar sem gefur VG kjark til stærri handahreyfinga og djarfari kröfugerðar sem líkleg er til að verja hagsmuni Íslands?

-phh

Í fyrra bloggi mínu “Meginhagsmunir Íslands fyrir borð bornir í aðildarviðræðunum við ESB” gagnrýndi ég hvernig staðið hefur verið að þeim viðræðum. Bloggið var langt og ítarlegt en hér verða dregnir saman nokkrir helstu punktarnir.

Alþingi leggur línurnar ...

Meirihluti utanríkismálanefndar Alþingis skrifaði greinagerð um tillögu um aðildarumsókn Íslands að ESB og tilgreindi þar nokkur atriði sem Alþingi vildi skilgreina sem meginhagsmuni Íslands. Um þetta atriði segir m.a. í álitinu:

“Nefndin hefur fjallað ítarlega um þá meginhagsmuni sem stjórnvöldum ber að hafa að leiðarljósi í aðildarviðræðum við ESB. Mat meiri hlutans er að það sé fullnægjandi veganesti fyrir stjórnvöld og að tiltekin skilyrði í umboði ríkisstjórnarinnar muni ekki skila neinu umfram það. Á hinn bóginn leggur meiri hlutinn áherslu á að ríkisstjórnin fylgi þeim leiðbeiningum sem gefnar eru með áliti þessu um þá grundvallarhagsmuni sem um er að ræða. Að mati meiri hlutans verður ekki vikið frá þeim hagsmunum án undanfarandi umræðu á vettvangi Alþingis og leggur meiri hlutinn til að orðalagi þingsályktunartillögunnar verði breytt með hliðsjón af þessu.”

 

Meginhagsmunir skilgreindir

Í kafla VII. “Greinargerð um meginhagsmuni Íslands í aðildarviðræðum við ESB” fjallar utanríkismálanefnd svo um meginhagsmuni Íslands og skiptir umfjöllun sinni í eftirtalda kafla: 1.Orku- og auðlindamál. 2. Sjávarútvegsmál. 3.Landbúnaðar- og byggðamál. 4.Umhverfismál. 5. Atvinnu- og iðnaðarmál. 6. Almannaþjónusta og félagsleg mál. 7. Gjaldmiðilsmál. 8. EES-mál 9. Öryggis- og varnarmál. 10. Skatta- og tollamál. 11. Fjármál og fjárlög ESB. Í þessum er að finna almenna umfjöllun en einnig eru þar skilgreindir meginhagmunir Íslands, sem ríkisstjórn og samninganefnd er ætlað að fylgja.

Skýr fyrirmæli um almannaþjónustuna

Í blogginu beini ég eingöngu sjónum að kafla sex “Almannaþjónusta og félagsleg mál”. Í raun er kaflanum skipt í tvo aðgreinda kafla þar sem annars vegar er fjallað um “almannaþjónustu” og hins vegar um “félagsleg mál”. Hér beini ég fyrst og fremst athygli að “almannaþjónustunni” en efni kaflanna er um margt tengt og snertir umfjöllun því oft efni beggja kafla. Í kaflanum um almannaþjónustuna eru skilgreind nákvæmlega nokkur atriði sem meginhagsmunir Íslands og gefnar ákveðnar línur sem fylgja skuli í aðildarviðræðunum:

a. “Telur meiri hlutinn afar mikilvægt að verja hið norræna form félagslegrar almannaþjónustu. Að mati meiri hlutans er það grundvallaratriði í þessu efni að hvert og eitt ríki geti haldið ákvörðunarvaldi um skipulag sinnar almannaþjónustu að því tilskildu að allir íbúar viðkomandi aðildarríkis fái notið þjónustu og sitji við sama borð. Þannig er eðlilegt að megináhersla Íslands sé á að hið norræna félagslega fyrirkomulag sé áfram við lýði.”

b. “Meiri hlutinn telur að sama skapi ekki síður mikilvægt að Ísland gæti þess að ekki verði lengra gengið í samræmingu reglna á sviði almannaþjónustu og haldi því t.d. fast á lofti að hugsanleg samræming á reglum um þjónustu hafi ekki áhrif á það rekstrarform sem ríki kunna að velja sér á almannaþjónustu af þessu tagi.”

c. Telur meiri hlutinn nauðsynlegt að íslensk lög og reglur um opinbera almannaþjónustu og framkvæmd hennar verði tekin til skoðunar, t.d. með sérstökum lögum um almannaþjónustu, svo að tryggja megi sem frekast er unnt að lagaumhverfi ESB hafi ekki áhrif á sjálfstætt ákvörðunarvald stjórnvalda til að skipuleggja og fjármagna opinbera almannaþjónustu, né heldur dómaniðurstöður Evrópudómstólsins.”

Skilgreiningar skortir

Spurningin sem ég spyr er hvað hefur verið gert svo fylgja megi þessum skýru tilmælum Alþingis til framkvæmdavaldsins og hvernig hefur þeim verið fylgt? Fyrsta forsenda þess að framkvæmdavaldið geti fylgt tilmælum Alþingis er auðvitað að það liggi fyrir skýr og sameiginlegur skilningur á því hvað telst vera “hið norræna form félagslegrar almannaþjónustu.” Ekki verður séð af þeim pappírum sem liggja frammi um aðildarviðræðurnar og ég hef lesið, að slík skilgreiningarvinna hafi nokkru sinni farið fram af hálfu utanríkisráðuneytis, ríkisstjórnar né Alþingis. Þar með stefnir auðvitað strax í óefni um hvaða kröfur skuli reisa í viðræðum við ESB svo að verja megi almannaþjónustuna byggða á félagslegum grunni. Afleiðingin er sú, að þó svo að viðeigandi samningahópi sé upp á lagt að fylgja sundurliðuðum tilmælum Alþingis í erindisbréfi, að hvergi er að sjá í vinnuskjölum hópsins neina frekari tilvísun til þeirra né að sérstakar kröfur séu taldar nauðsynlegar svo verja megi umrædda meginhagsmuni. Skýr afstaða ríkisvaldsins um hvernig opinber almannaþjónusta skuli skipulögð og skilgreind er því forsenda þess að hægt sé að verja almannahagsmuni á þessu sviði.

Vilji Alþingis virtur að vettugi

Tilmæli Alþingis, þess efnis að “nauðsynlegt (sé) að íslensk lög og reglur um opinbera almannaþjónustu og framkvæmd hennar verði tekin til skoðunar, t.d. með sérstökum lögum um almannaþjónustu, svo að tryggja megi sem frekast er unnt að lagaumhverfi ESB hafi ekki áhrif á sjálfstætt ákvörðunarvald stjórnvalda til að skipuleggja og fjármagna opinbera almannaþjónustu, né heldur dómaniðurstöður Evrópudómstólsins” hafa verið virt að vettugi, - að því sem best verður séð. (Og hér tek ég fram að ég byggi þetta álit mitt á þeim gögnum sem ég hef séð og gerð hafa verið opinber, en mikil áhersla var lögð á það af hálfu Alþingis að hafa öll gögn er varða almannahagsmuni í aðildarferlinu opin almenningi.)

Hvers konar almannaþjónustu vill ríkisstjórnin?

Greining af þessu tagi hefði verið nauðsynleg til að hægt væri að átta sig á hvað væri t.d. talið ásættanlegt hvað lið b varðar: Svo dæmi sé tekið þá hafa laga og reglubreytingar hjá ESB á sviði raforku leitt til þess að opinberum fyrirtækjum á þessu sviði hefur verið skipt upp og þau að að hluta eða alfarið sett á markað. Núverandi ríkisstjórnarflokkar voru mjög gagnrýnir þegar Valgerður Sverrisdóttir fyrrum iðnaðarráðherrra Framsóknarflokkins innleiddi þær reglugerðir og töldu margir að undanskilja hefði mátt Íslands frá þeim. Hvaða skoðun hefur ríkisstjórnin á þessu í dag og eru önnur svið þar sem viðlíka breytingar í markaðsátt innan ESB gætu leitt til þess að opinber almannaþjónusta yrði einkavædd? Og hvað kröfur er þá nauðsynlegt að reisa til að koma í veg fyrir það og verja hið norræna form opinberrar almannaþjónustu?

Alvarlegar brotalamir

Þegar við bætist að tilmæli Alþingis ná ekki óbreytt í gegn til samningahópanna heldur eru þau skorin við trog, og að utanríkisráðuneytið telur að aðeins þurfi að huga að þeim hvað varðar einn samningskafla, sem sannarlega tekur ekki á almannaþjónustunni nema að litlu leyti, að þá er ljóst að um mjög alvarlega brotalöm er að ræða hvað varðar aðildarviðræðurnar.

Aðlögunarviðræður – ekki samningar

Það er því ljóst að þar sem engin greiningarvinna hefur farið fram sem skýrir hvað Alþingi átti í raun við með skilgreiningu meginhagsmuna Íslands – að þá hefur vinna viðkomandi samningshóps einungis falist í rýnivinnu. Löggjöf Íslands og ESB hefur verið skoðuð og kannað hvar hún passar saman eða ekki, greinagerðir hafa verið unnar á þeim grunni og samningsmarkmiðin síðan soðin saman upp úr því. Aðildarviðræðurnar eru því ekki samningaviðræður um almannaþjónustuna, heldur einungis réttnefndar aðlögunarviðræður.

Almenningur afvegaleiddur?

Og spurningin sem vaknar er því hvernig í ósköpunum á almenningur á Íslandi að taka upplýsta afstöðu til væntanlegs samnings þegar breitt hefur verið yfir fjölmörg álitamál og ágreiningsatriði með þessum hætti? Þeir sem eru í forsvari láta eins og allt sé í himnalagi og tala um það sem mælikvarða á velgengi viðræðnanna hversu hratt það gengur að loka samningsköflum! Jafnvel þó það þýði að stjórnvöld séu þar með að mála sig út í horn með að geta gætt fyrirfram skilgreindra meginhagsmuna Íslands. Sýna þessi vinnubrögð ekki að það er verið að afvegaleiða almenning um eðli og framgang viðræðnanna við ESB, þvert á öll hátíðlegu loforðin?

Hver gætir eftirlitsmannana?

Það átti að girða fyrir að svona nokkuð gæti gerst með því að láta aðila málsins hafa gætur hver á öðrum. Í áliti meirihluta utanríkisnefndar segir:”... að ráðherrar auk samningamanna komi reglulega á fund utanríkismálanefndar, auk þess sem öll gögn sem lögð eru fram í aðildarviðræðum komi á borð nefndarinnar.” Þá segir enn fremur: “Meiri hlutinn leggur ríka áherslu á að Alþingi komi með sem beinustum hætti að ferlinu á öllum stigum þess. Tryggja verður að þingið standi ekki frammi fyrir orðnum hlut heldur sé virkur þátttakandi og eftirlitsaðili frá upphafi og í ferlinu öllu.” Á upplýsingasíðu utanríkisráðuneytisins segir síðan: “Tryggt verður að Alþingi komi með sem beinustum hætti að ferlinu á öllum stigum þess. Í beinni aðkomu utanríkismálanefndar að ferlinu felst meðal annars að hún mun eiga reglulega fundi með aðalsamningamanni og fulltrúum í samninganefnd og eftir atvikum ráðherrum, haft verði samráð við nefndina áður en samningsafstaða Íslands á einstökum sviðum verði samþykkt og reglulegir upplýsinga- og samráðsfundir verði haldnir um framvindu viðræðna og opnun og lokun einstakra samningskafla.”

Alþingi ber ábyrgð – ekki síður en ríkisstjórnin

Það virðist því ljóst að Alþingi ber skýra ábyrgð á þessum vinnubrögðum, ekki síður en utanríkisráðherra og ríkisstjórnin. Það er því spurning hver þessara aðila, ef nokkur, vill taka málið til umræðu þegar Alþingi kemur saman á nýjan leik?

Hvernig eru þá vinnubrögðin annars staðar?

Og að lokum; ef að þetta eru vinnubrögðin hvað varðar skilgreinda meginhagsmuni Íslands er varða almannaþjónustuna – hvernig er þá staðan í öðrum málaflokkum?

-phh

Þá munum við halda áfram að skoða samningaferlið og hvernig að því hefur verið staðið.  Ég hef eftir áreiðanlegum heimildum að greiningin á hvernig staðið hefur verið að aðildarviðræðunum hafi verið rætt "á æðstu stöðum" þannig nú verður fylgst með hvernig stjórnvöld muni bregðast við framsettri gagnrýni.

Gleðileg jól!